DANIŞTAY IDARE DAVA DAIRELERI KURULU

DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU         2024/1769 E.  ,  2025/457 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2024/1769
Karar No : 2025/457

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ...
VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVALI) :... Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU: Danıştay Dördüncü Dairesinin 28/03/2024 tarih ve E:2023/11484, K:2024/2216 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: 30/03/2021 tarih ve 31439 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kültür Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun 11/03/2021 tarih ve 1700 sayılı "Tarihi Sitler, Koruma ve Kullanma Koşulları" başlıklı İlke Kararı'nın iptali istenilmiştir.
Daire kararının özeti: Danıştay Dördüncü Dairesinin 28/03/2024 tarih ve E:2023/11484, K:2024/2216 sayılı kararıyla;
2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'nun 3., 9. ve 51. maddelerine dayanılarak Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunca alınan ve "Tarihi Sitler, Koruma ve Kullanma Koşulları"na ilişkin ilk İlke Kararı olan, 19/04/1996 tarih ve 421 sayılı İlke Kararı'nın 19/01/2010 tarih ve 763 sayılı İlke Kararı'yla değişik (a) maddesinde, "Uzun devreli gelişme planı ilgili koruma bölge kurulunca uygun görülünceye kadar zorunlu altyapı uygulamaları dışında, bitki örtüsünü, topografik yapıyı, siluet etkisini bozabilecek, tahribata yönelik hiçbir inşai ve fiziki uygulamada bulunulamayacağına"; (e) maddesinde; "Bu alanlar içinde yer alan anıt ve şehitliklerin düzenleme ve gerekli onarımları için projeleriyle birlikte koruma bölge kurulundan izin alınmasına"; (f) maddesinde ise, "Önceden süregelen tarımsal faaliyet ile bağ ve bahçeciliğin devam ettirilebileceğine, bu amaç dışında kesinlikle kullanılamayacağına" karar verildiği,
19/04/1996 tarih ve 421 sayılı İlke Kararı'nı yürürlükten kaldıran ve 18/02/2014 tarih ve 28917 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kültür Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun 16/01/2014 tarih ve 271 sayılı "Tarihi Sitler, Koruma ve Kullanma Koşulları" başlıklı İlke Kararı ile anılan maddeler; "a) Milli Park bulunan yerlerde uzun devreli gelişim planı, milli park bulunmayan yerlerde alanın tarihi ve kültürel değerlerini koruyan koruma amaçlı imar planları ilgili koruma bölge kurulunca uygun görülünceye kadar zorunlu altyapı uygulamaları ve kamu hizmet yapıları dışında, bitki örtüsünü, topografik yapıyı, siluet etkisini bozabilecek, tahribata yönelik hiçbir inşai ve fiziki uygulamada bulunulamayacağına,", "e) Bu alanlar içinde yer alan kamu hizmet yapıları, altyapı hizmetleri ile anıt ve şehitliklerin düzenleme ve gerekli onarımları için projeleriyle birlikte koruma bölge kurulundan izin alınmasına,", "f) Önceden süregelen tarımsal faaliyet ile bağ ve bahçeciliğin devam ettirilebileceğine, koruma amaçlı imar planları onaylanmadan, bu alanların bu amaç dışında kesinlikle kullanılamayacağına," şeklinde yeniden düzenlendiği, ancak 271 sayılı İlke Kararı'nın (a) ve (e) maddelerindeki "kamu hizmet yapıları" ibareleri ile (f) maddesindeki "koruma amaçlı imar planları onaylanmadan" ibaresinin, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 10/12/2018 tarih ve E:2016/4419, K:2018/5472 sayılı bozma kararına uyularak verilen Danıştay Altıncı Dairesinin 21/10/2020 tarih ve E:2020/8233, K:2020/9849 sayılı kararıyla iptaline karar verildiği, bu kararın Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 11/10/2021 tarih ve E:2021/909, K:2021/1718 sayılı kararıyla onandığı,
Anılan yargı kararı doğrultusunda alındığı anlaşılan dava konusu 11/03/2021 tarih ve 1700 sayılı İlke Kararı ile, (a) maddesinin, "Milli Park bulunan yerlerde uzun devreli gelişim planı, milli park bulunmayan yerlerde alanın tarihi ve kültürel değerlerini koruyan koruma amaçlı imar planları ilgili koruma bölge kurulunca uygun görülünceye kadar zorunlu altyapı uygulamaları ve bu uygulamalar kapsamında yapılacak olan resmi kurum yapıları dışında, bitki örtüsünü, topografik yapıyı, siluet etkisini bozabilecek, tahribata yönelik hiçbir inşai ve fiziki uygulamada bulunulamayacağına"; (e) maddesinin ise, "Bu alanlar içinde yer alan zorunlu altyapı uygulamaları ve bu uygulamalar kapsamında yapılacak olan resmi kurum yapıları ile anıt ve şehitliklerin düzenleme ve gerekli onarımları için projeleriyle birlikte koruma bölge kurulundan izin alınmasına" şeklinde yeniden düzenlendiği,
Dava konusu İlke Kararı'nın tüm maddeleri birlikte değerlendirildiğinde, insanlık tarihi, milli tarihimiz veya askeri harp tarihi açısından çok önemli tarihi olayların cereyan ettiği ve bu sebeple korunması gerekli yerler olarak tanımlanan tarihi sit alanlarının, doğal yapısıyla birlikte korunmasının esas olduğu,
Dava konusu düzenleme ile; tarihi sit alanlarında gerçekleştirilecek olan zorunlu altyapı uygulamaları ile bu uygulamalar kapsamında yapılacak olan resmi kurum yapılarının, bu alanlara ilişkin hazırlanacak uzun devreli gelişim planı veya koruma amaçlı imar planlarının ilgili koruma bölge kurulunca uygun görülünceye kadar, bitki örtüsünü, topografik yapıyı, siluet etkisini korumaya yönelik olarak getirilen inşai ve fiziki uygulama yasağının istisnası olarak düzenlendiği, yapılan planların koruma bölge kurulunun uygun görüşü alınarak yürürlüğe girmesi sonrası ise plan hükümlerinin uygulanacağı,
2873 sayılı Milli Parklar Kanunu'nda milli park, tabiat parkları, tabiat anıtı ve tabiat koruma alanı farklı şekillerde tanımlanmış olup, anılan Kanun'un "İzin verilmeyecek yerler" başlıklı 10. maddesinin, tabiat anıtları ve tabiatı koruma alanları için düzenlendiği, milli parkları içermediği; öte yandan, 2873 sayılı Kanun'da; milli park alanlarında hiçbir yapı ve tesisin kurulamayacağına ve işletilemeyeceğine ilişkin hükmün istisnası olarak, onaylanmış planlarda belirtilen yapı ve tesisler, Genelkurmay Başkanlığınca ihtiyaç duyulacak savunma sistemi için gerekli tesisler ile kamu yararı açısından vazgeçilmez ve kesin bir zorunluluk nedeniyle yapılacak tesislerin belirlendiğinin açık olduğu,
İlgili mevzuat başlığı altında da belirtildiği üzere, "Teknik altyapı alanları"nın, 14/06/2014 tarih ve 29030 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliği
'nin "Mekânsal kullanım tanımları ve esasları" başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasının (k) alt bendinde, "Kamu veya özel sektör tarafından yapılacak elektrik, petrol ve doğalgaz iletim hatları, içme ve kullanma suyu ile yer altı ve yer üstü her türlü arıtma, kanalizasyon, atık işleme tesisleri, trafo, her türlü enerji, ulaştırma, haberleşme gibi servislerin temini için yapılan tesisler ile açık veya kapalı otopark kullanışlarına verilen genel isimdir." şeklinde tanımlandığı,
Dava konusu İlke Kararı'nda, belirtilen alana ilişkin hazırlanacak uzun devreli gelişim planı veya koruma amaçlı imar planları ilgili koruma bölge kurulunca uygun görülünceye kadar, bitki örtüsünü, topografik yapıyı, siluet etkisini korumaya yönelik olarak getirilen inşai ve fiziki uygulama yasağının istisnası olarak düzenlenen "zorunlu altyapı uygulamaları" ibaresinden, Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nde belirtilen teknik altyapı tanımı kapsamındaki uygulamalardan, anılan planlar ilgili koruma bölge kurulunca uygun görülünceye kadar alanın özelliğine göre zorunlu olanlarının kastedildiği,
Diğer yandan, devletin, toplumun eğitim, sağlık, güvenlik, barınma, beslenme, sağlıklı bir çevre gibi temel ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla kurduğu resmi kurumların faaliyet göstereceği binaların resmi kurum yapıları olduğu, zorunlu altyapı uygulamaları kapsamında yapılacak olan resmi kurum yapılarının da bu çerçevede değerlendirileceği,
2863 sayılı Kanun ve Koruma Yüksek Kurulunun ilke kararları çerçevesinde, koruma bölge kurullarınca alınan kararlara aykırı olarak sit alanlarında inşaî ve fizikî müdahalede bulunulamayacağı, dolayısıyla koruma bölge kurulundan izin alınarak, onun belirleyeceği esaslar dahilinde sit alanlarında inşai ve fiziki müdahalede bulunulabilmesinin mümkün olduğu sonucuna varıldığı,
Bu kapsamda tarihi sit alanı olup, aynı zamanda milli park bulunan yerlerde uzun devreli gelişim planı, milli park bulunmayan yerlerde alanın tarihi ve kültürel değerlerini koruyan koruma amaçlı imar planları ilgili koruma bölge kurulunca uygun görülünceye kadar zorunlu altyapı uygulamaları kapsamında olan resmi kurum yapıları yapılmasına imkan tanınmış olmasının anılan resmi kurum yapılarının koruma bölge kurulundan izinsiz olarak yapılacağı anlamına gelmeyeceği, yetkili merci olan koruma bölge kurulundan, belirlenen esaslar dahilinde izin alınması suretiyle zorunlu altyapı uygulamaları kapsamında olan resmi kurum yapıları yapılmasında hukuka aykırılık bulunmadığı,
Öte yandan; 2873 sayılı Milli Parklar Kanunu'ndaki milli park alanlarında hiçbir yapı ve tesisin kurulamayacağına ve işletilemeyeceğine ilişkin hükmün istisnası olarak, onaylanmış planlarda belirtilen yapı ve tesisler, Genelkurmay Başkanlığınca ihtiyaç duyulacak savunma sistemi için gerekli tesisler ile kamu yararı açısından vazgeçilmez ve kesin bir zorunluluk nedeniyle yapılacak tesisler sayıldığından ve zorunlu altyapı uygulamaları kapsamında yapılacak olan resmi kurum yapılarının da kamu yararı amacıyla yapıldığı ve gerektiğinde savunma ve güvenlik amaçlı yapıları da içerdiğinin açık olduğu,
Bu itibarla, dava konusu İlke Kararının (a) ve (e) maddelerinde yer alan "ve bu uygulamalar kapsamında yapılacak olan resmi kurum yapıları" ibaresinde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, dava konusu İlke Kararı'nın yargı kararlarını etkisiz kılmak üzere alındığı, 271 sayılı İlke Kararı'nın iptal edilen ibareleri ile aynı anlama gelecek ve aynı sonuçları doğuracak şekilde değişiklik yapıldığı, "kamu hizmet yapıları" ibaresinin yerine, "resmi kurum yapıları" ibaresinin konulmasının kabul edilebilir bir izahının bulunmadığı, tarihi sit alanlarının doğal yapısıyla birlikte korunmasının esas olduğu, tarihi sit alanlarında zorunlu alt yapı uygulamaları kapsamında resmi kurum yapılarının yapılmasına müsaade edilmesinin koruma ilkelerine aykırı olduğu belirtilerek Daire kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay Dördüncü Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
18/02/2014 tarih ve 28917 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kültür Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun 16/01/2014 tarih ve 271 sayılı "Tarihi Sitler, Koruma ve Kullanma Koşulları" başlıklı İlke Kararı'nın (a) ve (e) maddelerindeki "kamu hizmet yapıları" ibareleri ile (f) maddesindeki "koruma amaçlı imar planları onaylanmadan" ibaresinin Danıştay Altıncı Dairesinin 21/10/2020 tarih ve E:2020/8232, K:2020/9848 sayılı kararıyla iptaline karar verilmiştir.
Yargı kararının uygulanması amacıyla hazırlanan, Kültür Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun 11/03/2021 tarih ve 1700 sayılı "Tarihi Sitler, Koruma ve Kullanma Koşulları" başlıklı yeni İlke Kararı'nın, 30/03/2021 tarih ve 31439 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanması üzerine, iptali istemiyle temyizen incelenen dava açılmıştır.
Uyuşmazlıkta; dava dilekçesinin incelenmesinden, davacının hukuka aykırılık iddialarının, dava konusu İlke Kararı'nın (a) ve (e) maddelerindeki "ve bu uygulamalar kapsamında yapılacak olan resmi kurum yapıları" ibarelerine yönelik olduğu anlaşıldığından, davanın anılan maddelerde yer alan ibareler yönünden incelenmesi gerekmektedir.

İLGİLİ MEVZUAT:
2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'nun "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde, "Sit", "tarih öncesinden günümüze kadar gelen çeşitli medeniyetlerin ürünü olup, yaşadıkları devirlerin sosyal, ekonomik, mimari ve benzeri özelliklerini yansıtan kent ve kent kalıntıları, kültür varlıklarının yoğun olarak bulunduğu sosyal yaşama konu olmuş veya önemli tarihi hadiselerin cereyan ettiği yerler ve tespiti yapılmış tabiat özellikleri ile korunması gerekli alanlardır." şeklinde tanımlanmış; "İzinsiz müdahale ve kullanma yasağı" başlıklı 9. maddesinde, "Koruma Yüksek Kurulunun ilke kararları çerçevesinde koruma bölge kurullarınca alınan kararlara aykırı olarak, korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları ve koruma alanları ile sit alanlarında inşaî ve fizikî müdahalede bulunulamaz, bunlar yeniden kullanıma açılamaz veya kullanımları değiştirilemez. Esaslı onarım, inşaat, tesisat, sondaj, kısmen veya tamamen yıkma, yakma, kazı veya benzeri işler inşaî ve fizikî müdahale sayılır." hükmüne yer verilmiş; 51. maddesinde de, "Korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının korunması ve restorasyonuyla ilgili işlerde uygulanacak ilkeleri belirlemek" Kültür Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun görevleri arasında sayılmıştır.
13/03/2012 tarih ve 28232 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Korunması Gerekli Taşınmaz Kültür ve Tabiat Varlıklarının ve Sitlerin Tespit ve Tescili Hakkında Yönetmeliğin 3. maddesinin birinci fıkrasının (l) bendinde; "Tarihi sit", "İnsanlık tarihi, milli tarihimiz veya askeri harp tarihi açısından çok önemli tarihi olayların cereyan ettiği ve bu sebeple korunması gerekli yerler" şeklinde tanımlanmıştır.
2873 sayılı Milli Parklar Kanunu'nun "İzin verilmeyecek yerler" başlıklı 10. maddesinde; "Tabiat anıtları ve tabiatı koruma alanlarında 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'nun ilgili hükümleri saklı kalmak kaydıyla kullanma izni verilemez veya irtifak hakkı tesis edilemez.", "Yasaklanan faaliyetler" başlıklı 14. maddesinde; "Bu Kanun kapsamına giren yerlerde; a) Tabii ve ekolojik denge ve tabii ekosistem değeri bozulamaz, b) Yaban hayatı tahrip edilemez, c) Bu sahaların özelliklerinin kaybolmasına veya değiştirilmesine sebep olan veya olabilecek her türlü müdahaleler ile toprak, su ve hava kirlenmesi ve benzeri çevre sorunları yaratacak iş ve işlemler yapılamaz, d) Tabii dengeyi bozacak her türlü orman ürünleri üretimi, avlanma ve otlatma yapılamaz, e) Onaylanmış planlarda belirtilen yapı ve tesisler ve Genelkurmay Başkanlığınca ihtiyaç duyulacak savunma sistemi için gerekli tesisler dışında kamu yararı açısından vazgeçilmez ve kesin bir zorunluluk bulunmadıkça her ne suretle olursa olsun hiçbir yapı ve tesis kurulamaz ve işletilemez veya bu alanlarda var olan yerleşim sahaları dışında iskan yapılamaz." hükümlerine yer verilmiştir.
14/06/2014 tarih ve 29030 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliği
'nin "Mekânsal kullanım tanımları ve esasları" başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasının (k) alt bendinde, "Teknik altyapı alanları", "Kamu veya özel sektör tarafından yapılacak elektrik, petrol ve doğalgaz iletim hatları, içme ve kullanma suyu ile yer altı ve yer üstü her türlü arıtma, kanalizasyon, atık işleme tesisleri, trafo, her türlü enerji, ulaştırma, haberleşme gibi servislerin temini için yapılan tesisler ile açık veya kapalı otopark kullanışlarına verilen genel isimdir." şeklinde tanımlanmaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Dava konusu Kültür Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun 11/03/2021 tarih ve 1700 sayılı "Tarihi Sitler, Koruma ve Kullanma Koşulları" başlıklı İlke Kararı'nın; (a) ve (e) maddelerinde yer alan "zorunlu altyapı uygulamaları" ibarelerinin iptali istemiyle açılan bir başka davada, davanın reddi yolundaki Danıştay Dördüncü Dairesinin 28/03/2024 tarih ve E:2023/11485, K:2024/2217 sayılı kararı, Kurulumuzun 27/02/2025 tarih ve E:2024/1770, K:2025/456 sayılı kararıyla;
"...Teknik altyapı alanları, 14/06/2014 tarih ve 29030 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Mekânsal Planlar Yapım Yönetmeliği'nin "Mekânsal kullanım tanımları ve esasları" başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasının (k) alt bendinde, "Kamu veya özel sektör tarafından yapılacak elektrik, petrol ve doğalgaz iletim hatları, içme ve kullanma suyu ile yer altı ve yer üstü her türlü arıtma, kanalizasyon, atık işleme tesisleri, trafo, her türlü enerji, ulaştırma, haberleşme gibi servislerin temini için yapılan tesisler ile açık veya kapalı otopark kullanışlarına verilen genel isimdir." şeklinde tanımlanmıştır.
Dava konusu İlke Kararı'nda, bitki örtüsünü, topografik yapıyı, siluet etkisini korumaya yönelik olarak getirilen inşai ve fiziki uygulama yasağının istisnası olarak düzenlenen "zorunlu altyapı uygulamaları" ibaresinden kastın, Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nde belirtilen teknik altyapı tanımı kapsamındaki uygulamalar olup olmadığı belirtilmediği gibi bu faaliyetlere hangi ölçülerde izin verileceğine ilişkin açık bir düzenlemeye de yer verilmemiştir.
Anılan faaliyetlerden bazılarının doğrudan, bazılarının ise belli bir kapasite ve büyüklüğe ulaşması durumunda, tarihi sit alanlarının doğal yapısının bozulmasına yol açabileceği açıktır.
Öte yandan, altyapı uygulamalarından zorunlu olanların yapılabileceği kurala bağlanmış ise de; tarihi sit alanlarının yukarıda yer verilen tanımı ve özellikleri dikkate alındığında "zorunlu altyapı uygulamaları" ibaresi muğlak bir ifade olup, belirsizlik yaratmakta ve açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.
Bu nedenle, kapsamı ve niteliği belirsiz zorunlu altyapı uygulamalarının, tarihi sit alanlarında meydana getireceği bitki örtüsünü, topografik yapıyı, siluet etkisini bozabilecek, tahribata yönelik sonuçlarının koruma kapsamından çıkarılmış olmasının, 2863 sayılı Kanun'da öngörülen koruma esaslarına ve 2873 sayılı Kanun'un 10. ve 14. madde hükümlerine aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Bu kapsamda, tarihi sit alanlarında, zorunlu altyapı uygulamaları kapsamında yapılacak olan resmi kurum yapılarına müsaade edilmesinde de, 2863 sayılı Kanun'da öngörülen koruma esaslarına ve 2873 sayılı Kanun'un 10. ve 14. madde hükümlerine uyarlık görülmemiştir." gerekçesiyle bozulmuştur.
Bu itibarla, aynı gerekçeyle davanın reddi yolunda verilen temyize konu Daire kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Dördüncü Dairesinin temyize konu 28/03/2024 tarih ve E:2023/11484, K:2024/2216 sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Daireye gönderilmesine,
4. Kesin olarak, 27/02/2025 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY
X- Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; Danıştay Dördüncü Dairesince verilen 28/03/2024 tarih ve E:2023/11484, K:2024/2216 sayılı karar usul ve hukuka uygun olup dilekçede ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı anlaşıldığından, temyiz isteminin reddi ile temyize konu kararın onanması gerektiği oyuyla, karara katılmıyoruz.