DANIŞTAY 8. DAIRE

Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2023/3636 E.  ,  2025/389 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2023/3636
Karar No : 2025/389

DAVACI : ... Derneği
VEKİLİ : Av. ...

DAVALI : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU :
Gençlik ve Spor Bakanlığı'nın 24/04/2023 tarih ve 8 sayılı Makam Oluru ile kabul edilen Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönergesinin “Geçiş Hükümleri” başlıklı Geçici maddesinin 1. fıkrasında yer alan; "... fiziki yapılarında değişiklik yapılmadığı sürece..." ibaresinin iptali istemidir.

DAVACININ İDDİALARI :
5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun'un 1. maddesinde; gerçek ve tüzel kişiler tarafından yemekli ve yemeksiz öğrenci yurtları ve buna benzer kurumlar açılması ve işletilmesinin ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde Millî Eğitim Bakanlığının, yükseköğrenim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığının iznine bağlı olduğu, ilgili Bakanlıkların bu yurt ve kurumları tespit edecekleri esaslara göre denetleyeceği, öğrenim düzeyine göre barınma hizmeti verilecek öğrenciler ile bu hizmetin verilebileceği kurumlar ve bu hizmeti sunacak gerçek ve tüzel kişilerin niteliklerinin ilgisine göre Millî Eğitim Bakanlığı veya Gençlik ve Spor Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikle belirleneceği kuralının yer aldığı, dava konusu Yönerge’nin açıkça hukuka aykırı olduğu, zira; Kanun’un Yönetmelik ile düzenlenmesini öngördüğü hususta Yönetmeliği aşar şekilde yönerge ile düzenleme yapıldığı, konuya ilişkin birçok yargı kararının bulunduğu, düzenlemenin esası yönünden ise; iptali istenilen kuralın kazanılmış hakları ihlal edeceği ve keyfiliğe neden olacağı, yapılan düzenlemeye göre; binanın herhangi bir yerinde fiziki değişiklik yapılması halinde kapasite hesaplamasının yeni Yönerge ve yeni şartlara göre yapılacağı, örneğin Yönerge’nin yürürlüğe girmesinden önce usulüne uygun ruhsat alınan binanın geniş bir odasının hafif bir malzeme ile ikiye ayrılması durumunda binanın kontenjanının olumsuz etkileneceği, ayrıca düzenlemenin geriye yürümezlik ilkesine ve kamu yararına aykırı olduğu, düzenlemenin orantılı ve ölçülü olmadığı, anılan şartlara tabi kılınması neticesinde ruhsat iptali ile karşı karşıya kalınabileceği, devamında kurum kurucunun beş yıl süreyle kurum açma, kurum devir alma ve bir kuruma ortak olma hakkının engellenebileceği, yapılan yatırımların heba olma riski ile karşı karşıya kalınabileceği, öğrencilere barınma hizmetinin sunulamamasından kaynaklı olarak öğrencilerin mağdur olabileceği ileri sürülerek düzenlemede yer alan; "... fiziki yapılarında değişiklik yapılmadığı sürece…” ibaresinin iptali gerektiği iddia edilmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI :
Özel barınma hizmeti sunan kurumların binalarında fiziki değişiklik yapmaları halinde binada meydana gelen fiziki değişikliğin kontrollerinin ilgili makamca yapıldığı, böylece kurumda barınan öğrencilerin can güvenliğinin sağlanmasının amaçlandığı, Milli Eğitim Bakanlığı'ndan devredilen kurumların kontrol ve denetimi için anılan düzenlemeye yer verildiği, dava konusu düzenlemede hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ :Dava konusu düzenlemenin iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava; Gençlik ve Spor Bakanlığı'nın 24/04/2023 tarih ve 8 sayılı Makam Oluru ile kabul edilen Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönergesinin “Geçiş Hükümleri” başlıklı Geçici maddesinin 1. fıkrasında yer alan; "... fiziki yapılarında değişiklik yapılmadığı sürece..." ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasa'nın 124. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı kanunda belirtilir." hükmüne yer verilmiştir.
5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun'un 1. maddesinin 4. fıkrasında; yurt ve benzeri kurumların, ortaokul, ortaöğrenim ve yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti vermek amacıyla açılacağı ve bu Kanun ile 25/8/2011 tarih ve 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 13. maddesine göre işyeri açma ve çalışma ruhsatı alacakları, öğrenim düzeyine göre barınma hizmeti verilecek öğrenciler ile bu hizmetin verilebileceği kurumlar ve bu hizmeti sunacak gerçek ve tüzel kişilerin niteliklerinin ilgisine göre Millî Eğitim Bakanlığı veya Gençlik ve Spor Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikle belirleneceği hükmüne yer verilmiştir.
Anılan Kanun'da atıf yapılan 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesinde ise; "10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendi, 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununun 15 inci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi ile 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen izin veya ruhsatlara ilişkin hükümler, öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlar hakkında uygulanmaz. Öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlara iş yeri açma ve çalışma ruhsatı ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde Millî Eğitim Bakanlığınca, yükseköğrenim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığınca verilir. Bakanlıklar bu yetkilerini valiliklere devredebilir. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir." düzenlemesine yer verilmektedir.
09/09/2022 tarih ve 31948 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği’nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Yönetmeliğin amacı, yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti sunmak amacıyla gerçek veya tüzel kişiler tarafından özel barınma kurumu açılmasına, işletilmesine ve denetimine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir."; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde; "Bu Yönetmelik, yükseköğrenim öğrencilerine her ne ad altında olursa olsun barınma hizmeti sunmak amacıyla açılan ve işletilen kurumları ve bu kurumlarda çalışan personel ile barınan öğrencilere ilişkin iş ve işlemleri kapsar.
(2) Gençlik ve Spor Bakanlığı tarafından 16/8/1961 tarihli ve 351 sayılı Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurt Hizmetleri Kanunu ile 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 184 ve 188 inci maddelerine göre açılan ve işletilen yurtlar ile 21/5/1986 tarihli ve 3289 sayılı Gençlik ve Spor Hizmetleri Kanununa ve 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 184 ve 189 uncu maddelerine göre açılan ve işletilen sporcu eğitim merkezleri ve olimpik hazırlık merkezleri, 22/4/2022 tarihli ve 7405 sayılı Spor Kulüpleri ve Spor Federasyonları Kanunu kapsamındaki spor federasyonları tarafından açılan ve işletilen kamp merkezleri bu Yönetmelik kapsamı dışındadır."; "Dayanak" başlıklı 3. maddesinde; "Bu Yönetmelik, 24/3/1950 tarihli ve 5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanunun 1 inci maddesi ile 25/8/2011 tarihli ve 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesine dayanılarak hazırlanmıştır." hükümleri yer almaktadır.
Yine anılan Yönetmeliğin "Geçiş hükümleri" başlıklı Geçici 1. maddesinde; "1) Bu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihte kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan kurumlar, 6 ncı maddenin yedinci fıkrasındaki şart hariç olmak üzere binalarını ve hizmetlerini 1/8/2024 tarihine kadar bu Yönetmelikte belirlenen şartlara uygun hale getirirler. Kurumların talepleri halinde bu süre Bakanlık tarafından bir yıl daha uzatılabilir. Bu tarihe kadar binalarını uygun hale getirmeyenlerin kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatları iptal edilir. Kurumların binalarını uygun hale getirip getirmedikleri yapılan inceleme ve denetimlerle tespit edilir.
(2) İş sağlığı ve güvenliğine ilişkin mevzuatta aranan şartları taşımadığı tespit edilen kurumların faaliyetleri eksiklikler giderilinceye kadar durdurulur. Söz konusu eksikliklerin 1/8/2023 tarihine kadar giderilmemesi halinde kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatları iptal edilir. Bu kurumlardaki öğrencilerin barınmasına yönelik gerekli tedbirler kurum tarafından alınır.
(3)14/7/2005 tarihli ve 2005/9207 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik kapsamında yetkili idareden otel, motel, pansiyon ve benzeri konaklama tesisi ruhsatı aldığı halde her ne ad altında olursa olsun yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti veren yerler 1/8/2023 tarihine kadar bu Yönetmelik hükümleri doğrultusunda kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı almak üzere il müdürlüğüne başvuru yaparlar. Bu Yönetmeliğin can güvenliği yönünden zorunlu tuttuğu şartları sağlamak kaydıyla başvuru yapanlara kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenir. Bu kurumlar, 6 ncı maddenin yedinci fıkrasındaki şart hariç olmak üzere binalarını ve hizmetlerini 1/8/2024 tarihine kadar bu Yönetmelikte belirlenen şartlara uygun hale getirirler.1/8/2023 tarihine kadar başvuru yapmayan yerler ve başvurusu uygun görülenlerden 1/8/2024 tarihine kadar bu Yönetmelikle belirlenen şartları yerine getirmeyen kurumlar valilikçe kapatılır. (...) " hükmü yer almaktadır.
Dava konusu Yönerge'nin "Geçiş hükümleri" başlıklı 1. maddesinin 1. fıkrasında; bu Yönergenin yürürlüğe girdiği tarihte ruhsatlı olarak faaliyette bulunan kurumlarda, fiziki yapılarında değişiklik yapılmadığı sürece kapasite hesaplanması, pencere alanı, koridor, merdiven ve kapı genişlikleri, yemekhane büyüklüğü ve tavan yüksekliğine ilişkin olarak bu Yönergede belirlenen şartlar ile 30 ve 31 inci maddelerde yemekhane katında bulunması gereken lavabo şartı aranmayacağı kurala bağlanmıştır.
Anayasa'nın yukarıda değinilen 124. maddesinde de belirtildiği üzere, kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren Kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla Yönetmelikler çıkarabileceği belirtilmiş ise de, idarenin düzenleme yetkisi bununla sınırlı olmayıp, idareler, değişik adlar altında da (genelge, tamim, sirküler vb.) düzenleyici işlemler de yapabilme yetkisine sahiptirler.
Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler; bir yönetmeliğin veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla yönetmeliklerde veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde gösterilen usul ve yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir. Anayasa'ya göre, idarenin, düzenleme yetkisini kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanması gereklidir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması, kanun hükmü, bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa, düzenlemenin yönetmelikle yapılması yine alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.
Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığa bakıldığında, davalı idarenin dava konusu alandaki düzenlemeyi 5661 sayılı Kanun'un yukarıda metnine yer verilen Ek 1. maddesi ve 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesi uyarınca Yönetmelikle yapması gerektiği tartışmasızdır.
Öte yandan, mevzuat hükümlerinde yapılan değişiklikler neticesinde, ilgili mevzuat hükümlerine tabi olup halihazırda anılan hükümlerin uygulandığı kişi ya da kurumlara yönelik olarak; gelişen ve değişen şartlara uygun ve uyumlu hukuki durumların oluşturulması amacıyla geçiş hükmü düzenlemelerine yer verilebileceği açık olmakla birlikte, dayanak Kanun hükümleri ile konunun düzenlenmesinin Yönetmeliğe bırakıldığı durumlarda anılan geçiş düzenlemelerinin de yine Yönetmelikle yapılması gerekmektedir.
Dolayısıyla; dayanağı Kanunlarda açıkça Yönetmelikle yapılması gerektiği belirtilmesine rağmen hem buna, hemde davalı idarece kurumlara kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı verilmesine ve hali hazırda kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı almış bir kurumun niteliklerine ilişkin Yönetmelikte yer alan geçiş süreci düzenlemelerine uyulmadan, yönetmelik hükmünü aşar nitelikte içerikle yapıldığı anlaşılan dava konusu Yönerge hükmünde üst hukuk normuna uyarlık olmadığı anlaşılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa'nın 124. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler.
Hangi yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı kanunda belirtilir." hükmüne yer verilmiştir.
5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun'un 1. maddesinde; " (Değişik 1. fıkra: 27.06.2019 - 7180 S.K/Madde 1) Gerçek ve tüzel kişiler tarafından yemekli ve yemeksiz öğrenci yurtları ve buna benzer kurumlar açılması ve işletilmesi ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde Millî Eğitim Bakanlığının, yükseköğrenim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığının iznine bağlıdır. İlgili Bakanlıklar bu yurt ve kurumları tespit edecekleri esaslara göre denetler.
…
(Ek 4. fıkra: 15.08.2017 - 694 S.KHK/Madde 19) (694 S. KHK Kabul: 01.02.2018 - 7078 S.K/Madde 19) Yurt ve benzeri kurumlar, ortaokul, ortaöğrenim ve yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti vermek amacıyla açılır ve bu Kanun ile 25/8/2011 tarihli ve 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesine göre işyeri açma ve çalışma ruhsatı alırlar. Öğrenim düzeyine göre barınma hizmeti verilecek öğrenciler ile bu hizmetin verilebileceği kurumlar ve bu hizmeti sunacak gerçek ve tüzel kişilerin nitelikleri ilgisine göre Millî Eğitim Bakanlığı veya Gençlik ve Spor Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikle belirlenir. Her ne ad altında olursa olsun, öğrenci barınma hizmetlerine ilişkin faaliyetlerin ruhsatsız yürütülmesi halinde brüt asgari ücretin yirmi katı idari para cezası uygulanır ve bu yerler valilikçe kapatılır. hükmü yer almaktadır.
Anılan Kanun'da atıf yapılan 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesinde ise; "10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendi, 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununun 15 inci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi ile 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen izin veya ruhsatlara ilişkin hükümler, öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlar hakkında uygulanmaz. Öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlara iş yeri açma ve çalışma ruhsatı ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde Millî Eğitim Bakanlığınca, yükseköğrenim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığınca verilir. Bakanlıklar bu yetkilerini valiliklere devredebilir. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir." düzenlemesine yer verilmektedir.
09/09/2022 tarih ve 31948 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği’nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Yönetmeliğin amacı, yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti sunmak amacıyla gerçek veya tüzel kişiler tarafından özel barınma kurumu açılmasına, işletilmesine ve denetimine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir."; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde; "Bu Yönetmelik, yükseköğrenim öğrencilerine her ne ad altında olursa olsun barınma hizmeti sunmak amacıyla açılan ve işletilen kurumları ve bu kurumlarda çalışan personel ile barınan öğrencilere ilişkin iş ve işlemleri kapsar.
(2) Gençlik ve Spor Bakanlığı tarafından 16/8/1961 tarihli ve 351 sayılı Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurt Hizmetleri Kanunu ile 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 184 ve 188 inci maddelerine göre açılan ve işletilen yurtlar ile 21/5/1986 tarihli ve 3289 sayılı Gençlik ve Spor Hizmetleri Kanununa ve 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 184 ve 189 uncu maddelerine göre açılan ve işletilen sporcu eğitim merkezleri ve olimpik hazırlık merkezleri, 22/4/2022 tarihli ve 7405 sayılı Spor Kulüpleri ve Spor Federasyonları Kanunu kapsamındaki spor federasyonları tarafından açılan ve işletilen kamp merkezleri bu Yönetmelik kapsamı dışındadır."; "Dayanak" başlıklı 3. maddesinde; "Bu Yönetmelik, 24/3/1950 tarihli ve 5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanunun 1 inci maddesi ile 25/8/2011 tarihli ve 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesine dayanılarak hazırlanmıştır." hükümleri yer almaktadır.
Yine anılan Yönetmeliğin "Geçiş hükümleri" başlıklı Geçici 1. maddesinde; "1) Bu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihte kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı bulunan kurumlar, 6 ncı maddenin yedinci fıkrasındaki şart hariç olmak üzere binalarını ve hizmetlerini 1/8/2024 tarihine kadar bu Yönetmelikte belirlenen şartlara uygun hale getirirler. Kurumların talepleri halinde bu süre Bakanlık tarafından bir yıl daha uzatılabilir. Bu tarihe kadar binalarını uygun hale getirmeyenlerin kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatları iptal edilir. Kurumların binalarını uygun hale getirip getirmedikleri yapılan inceleme ve denetimlerle tespit edilir.
(2) İş sağlığı ve güvenliğine ilişkin mevzuatta aranan şartları taşımadığı tespit edilen kurumların faaliyetleri eksiklikler giderilinceye kadar durdurulur. Söz konusu eksikliklerin 1/8/2023 tarihine kadar giderilmemesi halinde kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatları iptal edilir. Bu kurumlardaki öğrencilerin barınmasına yönelik gerekli tedbirler kurum tarafından alınır.
(3)14/7/2005 tarihli ve 2005/9207 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik kapsamında yetkili idareden otel, motel, pansiyon ve benzeri konaklama tesisi ruhsatı aldığı halde her ne ad altında olursa olsun yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti veren yerler 1/8/2023 tarihine kadar bu Yönetmelik hükümleri doğrultusunda kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı almak üzere il müdürlüğüne başvuru yaparlar. Bu Yönetmeliğin can güvenliği yönünden zorunlu tuttuğu şartları sağlamak kaydıyla başvuru yapanlara kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenir. Bu kurumlar, 6 ncı maddenin yedinci fıkrasındaki şart hariç olmak üzere binalarını ve hizmetlerini 1/8/2024 tarihine kadar bu Yönetmelikte belirlenen şartlara uygun hale getirirler.1/8/2023 tarihine kadar başvuru yapmayan yerler ve başvurusu uygun görülenlerden 1/8/2024 tarihine kadar bu Yönetmelikle belirlenen şartları yerine getirmeyen kurumlar valilikçe kapatılır. (...) " hükmü yer almaktadır.
Dava konusu Yönerge'nin "Geçiş hükümleri" başlıklı 1. maddesinin 1. fıkrasına göre; bu Yönergenin yürürlüğe girdiği tarihte ruhsatlı olarak faaliyette bulunan kurumlarda, fiziki yapılarında değişiklik yapılmadığı sürece kapasite hesaplanması, pencere alanı, koridor, merdiven ve kapı genişlikleri, yemekhane büyüklüğü ve tavan yüksekliğine ilişkin olarak bu Yönergede belirlenen şartlar ile 30 ve 31 inci maddelerde yemekhane katında bulunması gereken lavabo şartı aranmayacağı kurala bağlanmıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Anayasa'nın 124. maddesinde, kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren Kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, Yönetmelikler çıkarabileceği düzenlenmiştir. Bu düzenleme, idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturmaktadır.
Anayasa'da düzenleyici işlem olarak sadece yönetmelikler belirtilmiş ise de idarenin düzenleme yetkisi bununla sınırlı olmayıp, idareler, değişik adlar altında da (genelge, tamim, sirküler vb.) düzenleyici işlemler yapmaktadırlar.
Doktrinde yer alan görüş; Türk hukukunda yürütme ve idarenin özerk düzenleme yetkisinin bulunmadığı, bunun türevsel ve bağımlı olduğu, ancak kanundan veya kanunlar bütününden güç alabileceği, hiçbir halde asli (ilkel) ve koşulsuz sayılamayacağı yolundadır. (Lütfi Duran, İdare Alanının Düzenlenmesinde Teşrii ve Tanzimi Tasarrufların Sınırları, İÜHFM, cilt XXX, sayı 3-4, s.466 vd.; Turan Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, s.80-86; Sıddık Sami Onar, İdare Hukukunun Umumi Esasları, s.377-378; Tahsin Bekir Balta, İdare Hukukuna Giriş I, s.79-82; Şeref Gözübüyük, Yönetim Hukuku, s.178-179;Turgut Tan, Ekonomik Kamu Hukuku, s.42)
İdarenin düzenleme yetkisinin aslında ikincil nitelikte olduğu hususunda bugün için bir duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'ya göre, idarenin, düzenleme yetkisini kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanması gereklidir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması, kanun hükmü, bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa, düzenlemenin yönetmelikle yapılması zorunludur.
Yine, Lütfi Duran tarafından, yürütme organ ve makamlarının düzenleyici işlemleri yapmaya girişirken Anayasada veya kanunlarda bir dayanak ya da tutamak aramak ve bulmak zorunda oldukları, yasama organının Anayasada öngörülmüş olsun olmasın, bir konuyu kanunla düzenleyebilmesi gibi herhangi bir konuyu serbestçe ve dilediği gibi düzenleyebilme anlamında özerk düzenleme yetkilerinin bulunmadığı, bir düzenlemenin üst kurallara "uygun olarak" yapılmasının "aykırı olmayarak" gerçekleştirilmesine oranla daha sıkı bağımlılığı gerektirdiği, yürütme görevi "kanunlar çerçevesinde" yerine getirilirken yapılan düzenlemenin üst kurallarla bağdaşmasının yeterli sayılacağı, yani söz konusu yetkinin daha serbestçe kullanılabileceği, bu itibarla "kanunlara uygun olarak kullanılabilecek" olan yürütme yetkisinin özerk düzenleme gücünü içermediği, bu itibarla TBMM Anayasa çerçevesi içerisinde her konuyu dilediği gibi Kanunla düzenleyebildiği halde yürütmenin düzenleyici veya birel işlemlerinde kanunlara aykırı hukuki durumlar ihdas edemeyeceği, ancak Kanundan kalkarak, onu açıklayıp tamamlayıcı düzenlemeler yapılabileceği ifade edilmiştir. (Lütfi Duran, Düzenleme Yetkisi Özerk Sayılabilir mi? İHİD, sayı:1-3, s. 33-42)
Ayrıca, normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.
Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler ise; bir yönetmeliğin veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla yönetmeliklerde veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde gösterilen usul ve yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümleri aşan düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir.
Uyuşmazlıkta, davalı idarenin 652 sayılı KHK ile 5661 sayılı Kanun hükümleri uyarınca yükseköğrenim barınma hizmetleri kapsamında sahip olduğu düzenleme yetkisinin ve bu yetkinin hukuka uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının irdelenmesi gerekmektedir.
5661 sayılı Kanun'un yukarıda metnine yer verilen Ek 1. maddesinde; öğrenim düzeyine göre barınma bu hizmetinin verilebileceği kurumlar ve bu hizmeti sunacak gerçek ve tüzel kişilerin nitelikleri ilgili Bakanlık tarafından yönetmelik ile belirleneceği hükmüne yer verilmiştir.
652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesinde ise; öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlara iş yeri açma ve çalışma ruhsatı ... yükseköğrenim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığınca verileceği, Bakanlıkların bu yetkilerini valiliklere devredebileceği, bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirleneceği ifade edilmiştir.
Mevzuat hükümlerinde yapılan değişiklikler neticesinde, ilgili mevzuat hükümlerine tabi olup halihazırda anılan hükümlerin uygulandığı kişi ya da kurumlara yönelik olarak; gelişen ve değişen şartlara uygun ve uyumlu hukuki durumların oluşturulması amacıyla geçiş hükmü düzenlemelerine yer verilebileceği kuşkusuzdur.
Ancak; dayanak Kanun hükümleri ile konunun düzenlenmesinin Yönetmeliğe bırakıldığı durumlarda anılan geçiş düzenlemelerinin de yine Yönetmelik ile yapılması gerekmektedir.
Dolayısıyla; 5661 sayılı Kanun'da açıkça Yönetmelik ile düzenleme yapılması gerektiği belirtilmesine rağmen davalı Bakanlıkça kurumlara kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı verilmesine ve hali hazırda kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı almış bir kurumun niteliklerine ilişkin Yönetmelikte yer alan geçiş süreci düzenlemelerini aşar şekilde dava konusu Yönerge'de düzenleme yapıldığı anlaşıldığından, dava konusu düzenlemenin üst hukuk normuna aykırı olduğu sonucuna varılmaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.24/04/2023 tarih ve 8 sayılı Makam Oluru ile kabul edilen Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönergesinin “Geçiş Hükümleri” başlıklı Geçici maddesinin 1. fıkrasında yer alan; "... fiziki yapılarında değişiklik yapılmadığı sürece..." ibaresinin İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
5 . Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 05/02/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.