DANIŞTAY 8. DAIRE

Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2022/656 E.  ,  2025/4402 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2022/656
Karar No : 2025/4402

DAVACI : ... Turizm Petrol Ürünleri Gıda Nakliye İml. İth. İhr. Tic. ve San. Ltd. Şti.
VEKİLİ : Av. ...

DAVALI : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...

DAVALI YANINDA MÜDAHİL: ... Anonim Şirketi
VEKİLİ : Av....

DAVANIN KONUSU :
Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı tarafından çıkarılan 24/11/2021 tarih ve 2021/5 sayılı "Havayolu + Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları" konulu Genelge'nin (1) "Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları" başlıklı bölümünün (a) bendinin 1. ve 2. maddelerinin (a) bendinin tamamının, (d) bendinin, (4) "Ortak ve Diğer Hükümler" başlıklı bölümünün (b), (c), ve (ç) bentleri ile (5) "Geçici ve Son hükümler" başlıklı bölümünün (b) bendinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :
Ulaştırma Bakanlığı’nın kanun kaynaklı olmayan yetkilerinin Genelgeyle ihdas edilmesinin usul ve yasaya aykırı olduğu, Belediye Kanunu ve Büyükşehir Belediye Kanunu’nda belediyelere tanınan yetkilere aykırı olacak şekilde hükümler getirildiği, bu konuda daha önce de pek çok düzenleyici işlemin yürürlüğe konulduğu ve yargı kararlarıyla iptal edilmelerine rağmen davalı idarece yeniden aynı şekilde düzenleme yapıldığı, dava konusu Genelge ile ... firmasına rant sağlamak amacı güdüldüğü, bu düzenlemelerle birlikte uygulamada belirsizlik meydana geleceği, emsal yargı kararlarında Bakanlığa verilen yetkinin sadece “havalimanı-terminal” arasını kapsadığı ve bu yetkinin istinai olduğunun belirtildiği, davacı şirketin dava konusu düzenlemeler nedeniyle B1 ve D1 yetki belgesi yükümlülüklerini yerine getirmek zorunda bırakıldığı, B1 ve D1 yetki belgelerinin şehirlerarası ticari yolcu taşımacılığı yapmak üzere düzenlendiği, bu nedenle havalimanı ile şehir merkezi arasında kullanılabilmesinin hukuken mümkün olmadığı, havalimanı ile terminaller haricinde kalkış yeri, ara duraklar, indirme bindirme cepleri ve varış yerleri için UKOME’den izin alınmasının şart koşulması nedeni ile havalimanı-terminal arası yapılacak taşımalarda UKOME iznine ihtiyaç olmadığının ifade edildiği, söz konusu düzenlemenin de hukuka aykırı olduğu, Genelgenin 4. maddesinin b, c ve ç bentleri ile havalimanı işletmecisine pek çok konuda söz sahibi olma imkanı tanındığı belirtilerek davaya konu düzenlemelerin iptali gerektiği ileri sürülmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI : Usul yönünden, davanın ehliyet yönünden ve süre aşımı nedeniyle reddi gerektiği; esas yönünden, 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’nun 7. maddesinde sivil hava ulaşımına açık havaalanları ve bu havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesislerin Kanunun kapsamı dışında tutulduğu, karayolu taşımalarının diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamanın 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunun amaçları arasında sayıldığı, taşıma faaliyetleriyle ilgili olarak havalimanları ve terminaller hariç kalkış yeri, ara duraklar, indirme/bindirme cepleri ve varış yerinin belirlenmesinde UKOME ve İl Trafik Komisyonlarına yetki verildiği, gerekli şartları sağlayan tüm firmaların serbest rekabet ortamında bahse konu taşıma faaliyetini gerçekleştirmelerinin mümkün olduğu, dava konusu Genelge'nin yargı kararları dikkate alınarak hazırlandığı savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ: Davaya konu düzenlemenin kısmen iptaline kısmen reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI :...
DÜŞÜNCESİ : Dava, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı tarafından çıkarılan 24/11/2021 tarih ve 2021/5 sayılı "Havayolu + Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları" konulu Genelge'nin (1) "Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları" başlıklı bölümünün (a) bendinin 1. ve 2. maddelerinin [(a) bendinin tamamının], (d) bendinin, (4) "Ortak ve Diğer Hükümler" başlıklı bölümünün (b), (c), ve (ç) bentleri ile (5) "Geçici ve Son hükümler" başlıklı bölümünün (b) bendinin iptali istemiyle açılmıştır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunun Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları başlıklı 7. maddesinin (f) bendinde, "Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek.", (p) bendinde, "Büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dahil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek." büyükşehir belediyesinin yetki ve sorumlulukları arasında sayılmıştır.
15.06.2006 tarih ve 26199 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliğinin "Ulaşım Koordinasyon Merkezi" başlıklı üçüncü kısmının “Görev ve yetkileri” kenar başlıklı 18. maddesinde "(1) UKOME, büyükşehir içindeki kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesini sağlamak üzere; ulaşım, trafik ve toplu taşıma konularında üst düzeyde yönlendirici karar alma, uygulama, uygulatma ve ilgili mevzuattaki usulüne göre gereken tesisleri kurma, kurdurma ve işletme hak ve yetkilerine haizdir. Bu amaçla; a) Büyükşehir belediyesinin sınırları içinde, mevzuatla yetkili kılındığı durumlarda mahalli ihtiyaç ve şartlara göre trafik düzeni ve güvenliğini sağlamak amacıyla gerekli tedbirleri almakla, … ç) Kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; otobüs, taksi, dolmuş ve servis durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmekle…d) Karayolu taşımacılığına ait mevzuat hükümleri saklı kalmak üzere, trafik düzeni ve güvenliği yönünden belediye sınırları içinde ticari amaçla çalıştırılacak yolcu ve yük taşıtları ile motorsuz taşıtların çalışma şekil ve şartları ile bu taşıtların teknik özelliklerini tespit etmek, çalıştırılabileceği yerler ile güzergâhlarını tespit etmek ve sayılarını belirlemek, bunlara izin ve çalışma ruhsatı vermekle, e) Büyükşehir belediyesinin sınırları içinde, ulaşım, toplu taşıma ve trafik mevzuatının büyükşehir belediyesine verdiği yetki doğrultusunda uygulamaya yönelik yönlendirici karar almak ve görüş oluşturmakla,... görevli ve yetkilidir" kuralına yer verilmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanununun 14. maddesinde, şehir içi trafik ve ulaşım hizmetini yapıp yaptırmanın belediyenin görevlerinden olduğu hükme bağlanmış, 15. maddesinde, toplu taşıma yapmak; bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek belediyenin yetki ve imtiyazları arasında sayılmıştır.
4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı; karayolu taşımalarını ülke ekonomisinin gerektirdiği şekilde düzenlemek, taşımada düzeni ve güvenliği sağlamak, taşımacı, acente ve taşıma işleri komisyoncuları ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği ve benzeri hizmetlerin şartlarını belirlemek, taşıma işlerinde istihdam edilenlerin niteliklerini, haklarını ve sorumluluklarını saptamak, karayolu taşımalarının, diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini ve mevcut imkânların daha yararlı bir şekilde kullanılmasını sağlamaktır." hükmü, "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde; "Bu Kanun kamuya açık karayolunda motorlu taşıtlarla yapılan yolcu ve eşya taşımalarını, taşımacıları, taşıma acentelerini, taşıma işleri komisyoncularını, nakliyat ambarı ve kargo işletmecilerini, taşıma işlerinde çalışanlar ile taşımalarda yararlanılan her türlü taşıt, araç, gereç, yapıları ve benzerlerini kapsar." hükmü, "Genel kural" başlıklı 4. maddesinde; "Taşımalar; ekonomik, seri, elverişli, güvenli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest rekabet ortamında gerçekleştirilir." hükmü, "Yetki belgesi alma zorunluluğu ve taşıma hizmeti" başlıklı 5. maddesinde; "Taşımacılık, acentelik ve taşıma işleri komisyonculuğu ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi alınması zorunludur." hükmü yer almaktadır.
2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiş, "Hizmetler" başlıklı 43. maddesinde; "Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı; sicil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak amacı ile, havaalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, Türk hava sahası ile sorumluluğu Türkiye'ye ait olan hava sahalarına ilişkin, meteoroloji, hava trafik ve uçuş bilgilerini doğru ve hassas bir şekilde toplayıp ilgililere dağıtılması için gerekli önlemleri alır, hizmetlerin yürütülmesi ve hizmetten yararlanma şekil ve şartları yönetmelikle belirlenir" hükmü yer almış olup, "Yer Hizmetleri" başlıklı 44. maddesinde de, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında 1 No'lu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının Görevlerine ilişkin 474. maddesinde; "a) Ulaştırma, denizcilik, haberleşme ve posta iş ve hizmetleri ile Karadeniz ile Marmara denizini birleştiren ve gemilerin seyrüseferine imkan veren Kanal İstanbul ve benzeri su yolu projelerinin geliştirilmesi, kurulması, kurdurulması, işletilmesi ve işlettirilmesi hususlarında, ilgili kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içerisinde, milli politika, strateji ve hedeflerin belirlenmesi amacıyla çalışmalar yapmak ve belirlenen hedefleri uygulamak, (ç) Ulaştırma ve denizcilik iş ve hizmetleriyle ilgili altyapı, şebeke, sistem ve hizmetleri; ticari, ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara, teknik gelişmelere uygun olarak planlamak, kurmak, kurdurmak, işletmek, işlettirmek ve geliştirmek," Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının, 477. maddesinde ise, "Karayolu ve demiryolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye olumsuz etkilerini önleyecek, giderecek ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin müstakilen veya ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak" Ulaştırma Hizmetleri Genel Müdürlüğü'nün görevleri arasında sayılmıştır.
Diğer taraftan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin (SHY-22) "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu' nun 44 üncü maddesi gereğince, havaalanları yer hizmetlerinin uluslararası seviyede yapılmasını sağlamak için, uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili ücret tarifelerini belirlemektir.” hükmüne, aynı Yönetmeliğin "Hizmet Türleri" başlıklı 5. maddesinde ise;“ Havaalanları yer hizmetleri türleri; a) Temsil, b) Yolcu Trafik, c) Yük Kontrolü ve Haberleşme, d) Ramp: Ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) Uçak Hat Bakım: Uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f) Uçuş Operasyon, g) Ulaşım, h) İkram Servis, i) Gözetim ve Yönetim, j) Uçak özel Güvenlik Hizmet ve Denetimi, şeklinde gruplandırılmıştır. Havaalanları yer hizmet türlerinin detayları Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün çıkaracağı havacılık talimatlarıyla belirlenir.” hükmüne yer verilmiş; 7. maddesinde, yer hizmetleri kuruluşlarının, havaalanlarında 5'inci maddede açıklanan yer hizmet türlerinin, tamamını veya bir kısmını tarifeli ve tarifesiz seferler için yapmaya yetkili oldukları, 11. maddesinde; havalimanının çevresindeki iller ve ilçeler, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanının kara tarafı arasındaki gidiş ve geliş taşıma işletmeciliğinin, bu konuda talepte bulunan gerçek ve/veya tüzel kişiler tarafından Bakanlıktan onay alınması kaydıyla yapılabileceği hükmü sevk edilmiştir.
5216 sayılı Kanun'un 7. maddesi ile 5393 sayılı Kanun'un 15. maddesinde, belediye ve mücavir alan sınırları içinde ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini planlamak, toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek, bunların sayılarını, bilet ve ücret tarifeleri ile zaman ve güzergahlarını belirlemek görev ve yetkisi büyükşehir belediyelerine ve belediyelere verilmiştir. Bununla birlikte sivil havacılık alanında özel bir düzenleme olan 2920 sayılı Kanun'un 43 ve 44. maddeleri ile davalı Bakanlık, havaalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, sivil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak, yolcu ve yük trafiği ile her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacıyla gereken önlemleri almaya ve aldırmaya yetkili kılınmıştır. Yine 1 nolu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 474. ve 477. maddelerinde, ulaştırma hizmetlerinin geliştirilmesi, kurulması, kurdurulması, işletilmesi ve işlettirilmesi hususlarında, ilgili kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içerisinde, milli politika, strateji ve hedefleri belirlemek, karayolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin diğer ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak görev ve yetkisi davalı Bakanlığa verilmiştir. Bu yetki kapsamında hazırlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nin 5. maddesinde ise, "ulaşım" hizmeti yer hizmetleri arasında sayılmıştır.
Dava konusu Genelge incelendiğinde; bölgesel hava taşımacılığının ülkemizde gösterdiği hızlı gelişmeye paralel olarak havayolu ile gelen veya giden yolcuların, havaalanlarından yerleşim merkezlerine veya tersi yönde karayoluyla taşınmalarındaki artışın, anılan taşımacılığın havayolu+karayolu kombine yolcu taşımacılığı şeklinde, serbest rekabet ortamında, daha seri, hızlı, güvenli, ekonomik ve kuralları önceden belirlenmiş bir sistem içerisinde gerçekleşmesini zorunlu kıldığı, bu konudaki hizmet üretiminin, münhasıran ilgili belediyeler tarafından yerine getirilmesinde ortaya çıkan bir takım eksikliklerin tespiti üzerine, hizmet sunumunda yaşanan aksamaların önlenmesi maksadıyla, havayolu+karayolu kombinasyonu ile yapılan yolcu taşımalarının, havaalanları ile yerleşim yerleri arasındaki karayoluyla yapılan yolcu taşımalarına ilişkin esaslarının belirlendiği anlaşılmaktadır.
Yukarıda aktarılan mevzuat hükümleri uyarınca, havaalanının belediye ve mücavir alan sınırları içinde kaldığı yerlerde belediyeler de, davalı Bakanlıkla birlikte, havaalanı ile yerleşim yerleri arasındaki yolcu taşımacılığı konusunda yetkili bulunmaktadır. Öte yandan, davalı Bakanlık tarafından havaalanı ve yerleşim yerleri arasında yolcu taşımacılığının düzenlenmesi halinde, taşımacılığın belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan kısımlarında kullanılacak olan güzergah ve durak yerlerinin ise ilgili belediyece tespit edileceği açıktır. Bu itibarla, taşımacılığın belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan kısmı bakımından, ilgili belediyelerce belirlenecek güzergah ve durak yerlerine uymak koşulu ile, davalı Bakanlık tarafından, havaalanı/havalimanı ile şehir merkezi/merkezleri ve aksi yönde yolcu taşımacılığının düzenlenebileceği sonuç ve kanaatine varılmaktadır.
Nitekim, Danıştay 8. Dairesinin 24.02.2021 tarih ve E:2019/2976, K:2021/1116 sayılı kararında yer verilen davalı idarenin yalnız "havalimanı-terminal" arasında yolcu taşımacılığı konusunda izin verebileceği yönündeki değerlendirmesinde hukuki isabet bulunmadığına yönelik İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 28.03.2022 tarih ve E:2021/2477, K:2022/1010 sayılı kararı da bu yöndedir.
I-Dava Konusu Genelge'nin (1) "Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları" başlıklı bölümünün (a) bendinin 1. maddesinin, (d) bendinin ve (5) "Geçici ve Son hükümler" başlıklı bölümünün (b) bendinin incelenmesi:
Büyükşehir belediye sınırları içerisinde havalimanının kara tarafı ile şehir merkezi arasında yapılacak taşımalar için Karayolu Taşıma Yönetmeliği kapsamında düzenlenen B1 veya D1 yetki belgesine sahip olunması, ayrıca Bakanlıktan izin alınmasının şart koşulduğu ve büyükşehir belediyesi ve/veya UKOME'ce yetkilendirilip havalimanı işletmecisi tarafından yer tahsisi yapılmış olan gerçek veya tüzel kişilerin 30/06/2022 tarihine kadar bu Genelge hükümlerinden muaf tutuldukları görülmekte olup, böylece anılan taşımacılık faaliyetini yapacak kişilerin yetkilendirilmesi ve denetlenmesinde tek yetkili makamın davalı Bakanlık olarak belirlendiği anlaşılmaktadır. Nitekim davalı idare de savunma dilekçesinde 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu, Karayolu Taşıma Yönetmeliği, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu ve Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği kapsamında bu hususta tek yetkili olduğunu ileri sürmekte ve belediyelerin 5393 ve 5216 sayılı Kanunlar uyarınca toplu taşımacılık konusunda sahip olduğu yetkinin havayolu + karayolu kombine yolcu taşımacılığı faaliyetini kapsamadığını belirtmektedir. Oysaki davalı idarenin yukarıda da ayrıntısıyla yer verilen Karayolu Taşıma mevzuatı ile Türk Sivil Havacılık Kanunu ve alt düzenlemelerinde açıklanan yetkisinin Belediye Kanunlarında belediyelere toplu taşımacılık hususunda verilen yetkiyi ortadan kaldıracak şekilde yorumlanmasına hukuken imkan bulunmamaktadır. Davalı Bakanlığın havaalanı ile yerleşim yerleri arasında yapılan yolcu taşımacılığı konusunda kendisinin izin verdiği taşımacıların yükümlülüklerini belirleme konusunda yetkisi bulunmakla birlikte, sahip olduğu bu yetkiyi büyükşehir belediyelerine Kanunla verilen görev ve yetkiye ilişkin kurallara aykırı şekilde kullanmasının mümkün bulunmadığı açıktır. Dava konusu düzenlemeler ile 5216 sayılı Kanun uyarınca büyükşehir belediyelerinin, büyükşehir içindeki ulaşım hizmetlerini planlamak, toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek konusunda sahip olduğu yetkiye istinaden taşımacılık yapmak üzere yetkilendirdiği kişilerin ancak Karayolu Taşıma Yönetmeliği hükümleri doğrultusunda yetki belgesi ve Bakanlıktan izin alarak bu faaliyeti gerçekleştirebilecekleri görülmekte olup bu haliyle büyükşehir belediyelerince yetkilendirilen taşımacıların söz konusu yükümlülüklerin dışında tutulduğuna dair herhangi bir düzenlemeye yer verilmediğinden anılan hükümlerde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Öte yandan Genelge'nin (1) "Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları" başlıklı bölümünün dava konusu edilen diğer kısımları yönünden ise hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
II-Dava Konusu Genelge'nin (4) "Ortak ve Diğer Hükümler" başlıklı bölümünün (b), (c), ve (ç) bendinin incelenmesi:
Her ne kadar davacı tarafından ilgili havalimanı işletmecisine verilen yetkilerin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de, 4/(b) bendinde, Bakanlığın vereceği izinlerde, ilgili havalimanı işletmecisinin de görüşünün alınacağı ve fakat yolcu konforu, ulaşım kolaylıkları, rekabet koşulları çerçevesinde değerlendirme yapılacağı, diğer bir ifadeyle, işletmecinin görüşünün herhangi bir bağlayıcılığının olmadığı, verilecek izinler konusunda işletmeciye doğrudan bir yetki tanınmamış olduğu; diğer yandan, 4/(c) bendinde davalı idarenin Genelge kapsamında yetkilendirdiği taşımacıların yetkilendirme süresinde esas alınacak kriterlerin belirlendiği, (I) numaralı kısımda belirtilen açıklamalar doğrultusunda yetkisinin büyükşehir belediyeleri tarafından yetkilendirilen taşımacıları kapsayamayacağı, bu bendin yalnızca Bakanlık tarafından yetkilendirilip Genelge'deki hükümlere göre taşımacılık yapan taşımacıların yetkilendirme süresini düzenlediği, 4/(ç) bendinde ise, havalimanı kara sahasına girişler ile buna ilişkin denetimin havalimanı işletmecisinin sorumluluğunda olduğunun belirtildiği, bu bentte işletmeciye yüklenen sorumluluğun dava konusu Genelge'de düzenlenen taşımalar kapsamında ve genel nitelikli olarak verildiği anlaşıldığından genelgenin bu kısmında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Genelge'nin(1) "Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları" başlıklı bölümünün (a) bendinin 1. maddesinin ("Karayolu Taşıma Yönetmeliği kapsamında düzenlenen B1 veya D1 yetki belgesine sahip taşımacılar tarafından,"), (d) bendinde yer alan "...ve Bakanlıktan izin alınması" ibaresinin ve (5) "Geçici ve Son hükümler" başlıklı bölümünün (b) bendinin iptali, genelge'nin dava konusu edilen diğer kısımları yönünden davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 07/05/2025 tarihinde, davacı vekilinin bulunmadığı davalı idare vekili Av....'nın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Gelen tarafa usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY:
Samsun İli, Çarşamba Havalimanı ile şehrin muhtelif yerleri arasında otobüsle toplu taşımacılık hizmeti yapma işini ihale ile 10 yıllığına üstlenen davacı şirket tarafından Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı tarafından çıkarılan 24/11/2021 tarih ve 2021/5 sayılı "Havayolu + Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları" konulu Genelge'nin (1) "Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları" başlıklı bölümünün (a) bendinin 1. ve 2. maddelerinin [(a) bendinin tamamının], (d) bendinin, (4) "Ortak ve Diğer Hükümler" başlıklı bölümünün (b), (c), ve (ç) bentleri ile (5) "Geçici ve Son hükümler" başlıklı bölümünün (b) bendinin iptali ve yürütmesinin durdurulması istenilmektedir.
Dava konusu düzenlemeler şu şekildedir:
(1) Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımalarının:
a)Büyükşehir Belediyeleri sınırları içerisinde havalimanı kara tarafı, şehir merkezi, havalimanı kara tarafı arasında başlayıp biten karayolu kısmı;
Bu taşımalar;
1) Karayolu Taşıma Yönetmeliği kapsamında düzenlenen B1 veya D1 yetki belgesine sahip taşımacılar tarafından,
2) Bu Genelge kapsamında diğer şartları sağlamaları kaydı ile Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22) uyarınca A Grubu Çalışma Ruhsatı alan özel hukuk tüzel kişileri tarafından,
yapılır. Bu bende göre gerçekleştirilecek taşıma faaliyetleriyle ilgili olarak, havalimanı ile terminaller haricinde kalkış yeri/noktası, ara duraklar, indirme/bindirme cepleri ve varış yeri/noktası için Ulaştırma Koordinasyon Merkezinden (UKOME) izin alınması şarttır.
d) Yolcu bileti düzenlenmesi ve izin alma zorunluluğu:
Bu madde kapsamında gerçekleştirilecek taşıma faaliyetleri için yolcu bileti düzenlenmesi ve Bakanlıktan izin alınması zorunludur.
(4) Ortak ve Diğer Hükümler
b) Bakanlıkça verilecek izinler, ilgili havalimanı işletmecisinin görüşlerini de ihtiva eden değerlendirme, yolcu konforu, ulaşım kolaylıkları ve rekabet koşulları çerçevesinde uygun bulunması halinde verilir.
c) Bu genelge kapsamında taşıma yapacaklara; ihalenin süresi/yer tahsisinin süresi/yetki belgesinin sürelerinden en erken biteni göz önünde bulundurularak Bakanlıkça yetkilendirme yapılır. Sürenin bitiminde aynı hususlar gözetilerek yetkilendirme süresi uzatılır.
ç) Bu Genelge kapsamında havalimanı kara sahasına girişler ile buna ilişkin denetim havalimanı işletmecisinin sorumluluğundadır.
(5) Geçici ve Son Hükümler
b) Büyükşehir Belediyesi ve/veya UKOME'ce yetkilendirilip havalimanı işletmecisi tarafından yer tahsisi yapılmış olan gerçek veya tüzel kişiler 30/6/2022 tarihine kadar bu Genelge hükümlerinden muaftır.

İLGİLİ MEVZUAT:
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunun Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları başlıklı 7. maddesinin (f) bendinde, "Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek.", (p) bendinde, "Büyükşehir içindeki toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki kara ve denizde taksi ve servis araçları dahil toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek." büyükşehir belediyesinin yetki ve sorumlulukları arasında sayılmıştır.
15.06.2006 tarih ve 26199 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliğinin "Ulaşım Koordinasyon Merkezi" başlıklı üçüncü kısmının “Görev ve yetkileri” kenar başlıklı 18. maddesinde "(1) UKOME, büyükşehir içindeki kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesini sağlamak üzere; ulaşım, trafik ve toplu taşıma konularında üst düzeyde yönlendirici karar alma, uygulama, uygulatma ve ilgili mevzuattaki usulüne göre gereken tesisleri kurma, kurdurma ve işletme hak ve yetkilerine haizdir. Bu amaçla; a) Büyükşehir belediyesinin sınırları içinde, mevzuatla yetkili kılındığı durumlarda mahalli ihtiyaç ve şartlara göre trafik düzeni ve güvenliğini sağlamak amacıyla gerekli tedbirleri almakla, … ç) Kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; otobüs, taksi, dolmuş ve servis durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmekle…d) Karayolu taşımacılığına ait mevzuat hükümleri saklı kalmak üzere, trafik düzeni ve güvenliği yönünden belediye sınırları içinde ticari amaçla çalıştırılacak yolcu ve yük taşıtları ile motorsuz taşıtların çalışma şekil ve şartları ile bu taşıtların teknik özelliklerini tespit etmek, çalıştırılabileceği yerler ile güzergâhlarını tespit etmek ve sayılarını belirlemek, bunlara izin ve çalışma ruhsatı vermekle, e) Büyükşehir belediyesinin sınırları içinde, ulaşım, toplu taşıma ve trafik mevzuatının büyükşehir belediyesine verdiği yetki doğrultusunda uygulamaya yönelik yönlendirici karar almak ve görüş oluşturmakla,... görevli ve yetkilidir" kuralına yer verilmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanununun 14. maddesinde, şehir içi trafik ve ulaşım hizmetini yapıp yaptırmanın belediyenin görevlerinden olduğu hükme bağlanmış, 15. maddesinde, toplu taşıma yapmak; bu amaçla otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek belediyenin yetki ve imtiyazları arasında sayılmıştır.
4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı; karayolu taşımalarını ülke ekonomisinin gerektirdiği şekilde düzenlemek, taşımada düzeni ve güvenliği sağlamak, taşımacı, acente ve taşıma işleri komisyoncuları ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği ve benzeri hizmetlerin şartlarını belirlemek, taşıma işlerinde istihdam edilenlerin niteliklerini, haklarını ve sorumluluklarını saptamak, karayolu taşımalarının, diğer taşıma sistemleri ile birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini ve mevcut imkânların daha yararlı bir şekilde kullanılmasını sağlamaktır." hükmü, "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde; "Bu Kanun kamuya açık karayolunda motorlu taşıtlarla yapılan yolcu ve eşya taşımalarını, taşımacıları, taşıma acentelerini, taşıma işleri komisyoncularını, nakliyat ambarı ve kargo işletmecilerini, taşıma işlerinde çalışanlar ile taşımalarda yararlanılan her türlü taşıt, araç, gereç, yapıları ve benzerlerini kapsar." hükmü, "Genel kural" başlıklı 4. maddesinde; "Taşımalar; ekonomik, seri, elverişli, güvenli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest rekabet ortamında gerçekleştirilir." hükmü, "Yetki belgesi alma zorunluluğu ve taşıma hizmeti" başlıklı 5. maddesinde; "Taşımacılık, acentelik ve taşıma işleri komisyonculuğu ile nakliyat ambarı ve kargo işletmeciliği yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi alınması zorunludur." hükmü yer almaktadır.
2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiş, "Hizmetler" başlıklı 43. maddesinde; "Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı; sicil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak amacı ile, havaalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, Türk hava sahası ile sorumluluğu Türkiye'ye ait olan hava sahalarına ilişkin, meteoroloji, hava trafik ve uçuş bilgilerini doğru ve hassas bir şekilde toplayıp ilgililere dağıtılması için gerekli önlemleri alır, hizmetlerin yürütülmesi ve hizmetten yararlanma şekil ve şartları yönetmelikle belirlenir" hükmü yer almış olup, "Yer Hizmetleri" başlıklı 44. maddesinde de, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında 1 No'lu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının Görevlerine ilişkin 474. maddesinde; "a) Ulaştırma, denizcilik, haberleşme ve posta iş ve hizmetleri ile Karadeniz ile Marmara denizini birleştiren ve gemilerin seyrüseferine imkan veren Kanal İstanbul ve benzeri su yolu projelerinin geliştirilmesi, kurulması, kurdurulması, işletilmesi ve işlettirilmesi hususlarında, ilgili kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içerisinde, milli politika, strateji ve hedeflerin belirlenmesi amacıyla çalışmalar yapmak ve belirlenen hedefleri uygulamak, (ç) Ulaştırma ve denizcilik iş ve hizmetleriyle ilgili altyapı, şebeke, sistem ve hizmetleri; ticari, ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara, teknik gelişmelere uygun olarak planlamak, kurmak, kurdurmak, işletmek, işlettirmek ve geliştirmek," Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının, 477. maddesinde ise, "Karayolu ve demiryolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye olumsuz etkilerini önleyecek, giderecek ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin müstakilen veya ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak" Ulaştırma Hizmetleri Genel Müdürlüğü'nün görevleri arasında sayılmıştır.
Diğer taraftan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin (SHY-22) "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; “Bu Yönetmeliğin amacı, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu' nun 44 üncü maddesi gereğince, havaalanları yer hizmetlerinin uluslararası seviyede yapılmasını sağlamak için, uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili ücret tarifelerini belirlemektir.” hükmüne, aynı Yönetmeliğin "Hizmet Türleri" başlıklı 5. maddesinde ise;“ Havaalanları yer hizmetleri türleri; a) Temsil, b) Yolcu Trafik, c) Yük Kontrolü ve Haberleşme, d) Ramp: Ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) Uçak Hat Bakım: Uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f) Uçuş Operasyon, g) Ulaşım, h) İkram Servis, i) Gözetim ve Yönetim, j) Uçak özel Güvenlik Hizmet ve Denetimi, şeklinde gruplandırılmıştır. Havaalanları yer hizmet türlerinin detayları Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün çıkaracağı havacılık talimatlarıyla belirlenir.” hükmüne yer verilmiş; 7. maddesinde, yer hizmetleri kuruluşlarının, havaalanlarında 5'inci maddede açıklanan yer hizmet türlerinin, tamamını veya bir kısmını tarifeli ve tarifesiz seferler için yapmaya yetkili oldukları, 11. maddesinde; havalimanının çevresindeki iller ve ilçeler, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havalimanının kara tarafı arasındaki gidiş ve geliş taşıma işletmeciliğinin, bu konuda talepte bulunan gerçek ve/veya tüzel kişiler tarafından Bakanlıktan onay alınması kaydıyla yapılabileceği hükmü sevk edilmiştir.
Öte yandan, 6360 sayılı On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmiyedi İlçe Kurulması İle Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 1. maddesinin 2. fıkrasında Samsun büyükşehir belediyesinin sınırlarının il mülki sınırları olduğu belirtilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
5216 sayılı Kanun'un 7. maddesi ile 5393 sayılı Kanun'un 15. maddesinde, belediye ve mücavir alan sınırları içinde ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini planlamak, toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek, bunların sayılarını, bilet ve ücret tarifeleri ile zaman ve güzergahlarını belirlemek görev ve yetkisi büyükşehir belediyelerine ve belediyelere verilmiştir. Bununla birlikte sivil havacılık alanında özel bir düzenleme olan 2920 sayılı Kanun'un 43 ve 44. maddeleri ile davalı Bakanlık, havaalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, sivil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak, yolcu ve yük trafiği ile her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacıyla gereken önlemleri almaya ve aldırmaya yetkili kılınmıştır. Yine 1 nolu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 474. ve 477. maddelerinde, ulaştırma hizmetlerinin geliştirilmesi, kurulması, kurdurulması, işletilmesi ve işlettirilmesi hususlarında, ilgili kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içerisinde, milli politika, strateji ve hedefleri belirlemek, karayolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin diğer ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak görev ve yetkisi davalı Bakanlığa verilmiştir. Bu yetki kapsamında hazırlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği'nin 5. maddesinde ise, "ulaşım" hizmeti yer hizmetleri arasında sayılmıştır.
Dava konusu Genelge incelendiğinde; bölgesel hava taşımacılığının ülkemizde gösterdiği hızlı gelişmeye paralel olarak havayolu ile gelen veya giden yolcuların, havaalanlarından yerleşim merkezlerine veya tersi yönde karayoluyla taşınmalarındaki artışın, anılan taşımacılığın havayolu+karayolu kombine yolcu taşımacılığı şeklinde, serbest rekabet ortamında, daha seri, hızlı, güvenli, ekonomik ve kuralları önceden belirlenmiş bir sistem içerisinde gerçekleşmesini zorunlu kıldığı, bu konudaki hizmet üretiminin, münhasıran ilgili belediyeler tarafından yerine getirilmesinde ortaya çıkan bir takım eksikliklerin tespiti üzerine, hizmet sunumunda yaşanan aksamaların önlenmesi maksadıyla, havayolu+karayolu kombinasyonu ile yapılan yolcu taşımalarının, havaalanları ile yerleşim yerleri arasındaki karayoluyla yapılan yolcu taşımalarına ilişkin esaslarının belirlendiği anlaşılmaktadır.
Yukarıda aktarılan mevzuat hükümleri uyarınca, havaalanının belediye ve mücavir alan sınırları içinde kaldığı yerlerde belediyeler de, davalı Bakanlıkla birlikte, havaalanı ile yerleşim yerleri arasındaki yolcu taşımacılığı konusunda yetkili bulunmaktadır. Öte yandan, davalı Bakanlık tarafından havaalanı ve yerleşim yerleri arasında yolcu taşımacılığının düzenlenmesi halinde, taşımacılığın belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan kısımlarında kullanılacak olan güzergah ve durak yerlerinin ise ilgili belediyece tespit edileceği açıktır. Bu itibarla, taşımacılığın belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan kısmı bakımından, ilgili belediyelerce belirlenecek güzergah ve durak yerlerine uymak koşulu ile, davalı Bakanlık tarafından, havaalanı/havalimanı ile şehir merkezi/merkezleri ve aksi yönde yolcu taşımacılığının düzenlenebileceği sonuç ve kanaatine varılmaktadır.
Nitekim, Dairemizin 24/02/2021 tarih ve E:2019/2976, K:2021/1116 sayılı kararında yer verilen davalı idarenin yalnız "havalimanı-terminal" arasında yolcu taşımacılığı konusunda izin verebileceği yönündeki değerlendirmesinde hukuki isabet bulunmadığına yönelik İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 28/03/2022 tarih ve E:2021/2477, K:2022/1010 sayılı kararı da bu yöndedir.
Bu açıklamalar ışığında davalı idarenin söz konusu taşımacılığın düzenlenmesi konusunda sahip olduğu yetkiye istinaden yürürlüğe koyduğu düzenlemelerin değerlendirilmesi gerekmektedir.
I-Dava Konusu Genelge'nin (1) "Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları" başlıklı bölümünün (a) bendinin 1. maddesinin, (d) bendinin ve (5) "Geçici ve Son hükümler" başlıklı bölümünün (b) bendinin incelenmesi:
Büyükşehir belediye sınırları içerisinde havalimanının kara tarafı ile şehir merkezi arasında yapılacak taşımalar için Karayolu Taşıma Yönetmeliği kapsamında düzenlenen B1 veya D1 yetki belgesine sahip olunması, ayrıca Bakanlıktan izin alınmasının şart koşulduğu ve büyükşehir belediyesi ve/veya UKOME'ce yetkilendirilip havalimanı işletmecisi tarafından yer tahsisi yapılmış olan gerçek veya tüzel kişilerin 30/6/2022 tarihine kadar bu Genelge hükümlerinden muaf tutuldukları görülmekte olup, böylece anılan taşımacılık faaliyetini yapacak kişilerin yetkilendirilmesi ve denetlenmesinde tek yetkili makamın davalı Bakanlık olarak belirlendiği anlaşılmaktadır. Nitekim davalı idare de savunma dilekçesinde 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu, Karayolu Taşıma Yönetmeliği, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu ve Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği kapsamında bu hususta tek yetkili olduğunu ileri sürmekte ve belediyelerin 5393 ve 5216 sayılı Kanunlar uyarınca toplu taşımacılık konusunda sahip olduğu yetkinin havayolu + karayolu kombine yolcu taşımacılığı faaliyetini kapsamadığını belirtmektedir. Oysaki davalı idarenin yukarıda da ayrıntısıyla yer verilen Karayolu Taşıma mevzuatı ile Türk Sivil Havacılık Kanunu ve alt düzenlemelerinde açıklanan yetkisinin Belediye Kanunlarında belediyelere toplu taşımacılık hususunda verilen yetkiyi ortadan kaldıracak şekilde yorumlanmasına hukuken imkan bulunmamaktadır. Davalı Bakanlığın havaalanı ile yerleşim yerleri arasında yapılan yolcu taşımacılığı konusunda kendisinin izin verdiği taşımacıların yükümlülüklerini belirleme konusunda yetkisi bulunmakla birlikte, sahip olduğu bu yetkiyi büyükşehir belediyelerine Kanunla verilen görev ve yetkiye ilişkin kurallara aykırı şekilde kullanmasının mümkün bulunmadığı açıktır. Dava konusu düzenlemeler ile 5216 sayılı Kanun uyarınca büyükşehir belediyelerinin, büyükşehir içindeki ulaşım hizmetlerini planlamak, toplu taşıma hizmetlerini yürütmek ve bu amaçla gerekli tesisleri kurmak, kurdurmak, işletmek veya işlettirmek, büyükşehir sınırları içindeki toplu taşıma araçlarına ruhsat vermek konusunda sahip olduğu yetkiye istinaden taşımacılık yapmak üzere yetkilendirdiği kişilerin ancak Karayolu Taşıma Yönetmeliği hükümleri doğrultusunda yetki belgesi ve Bakanlıktan izin alarak bu faaliyeti gerçekleştirebilecekleri görülmekte olup bu haliyle büyükşehir belediyelerince yetkilendirilen taşımacıların söz konusu yükümlülüklerin dışında tutulduğuna dair herhangi bir düzenlemeye yer verilmediğinden anılan hükümlerde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Bu itibarla, dava konusu Genelge'nin (1) "Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları" başlıklı bölümünün (a) bendinin 1. maddesinin ("Karayolu Taşıma Yönetmeliği kapsamında düzenlenen B1 veya D1 yetki belgesine sahip taşımacılar tarafından,"), (d) bendinde yer alan "...ve Bakanlıktan izin alınması" ibaresinin ve (5) "Geçici ve Son hükümler" başlıklı bölümünün (b) bendinin iptali gerekmektedir.
Öte yandan Genelge'nin (1) "Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları" başlıklı bölümünün dava konusu edilen diğer kısımları yönünden ise davanın reddine karar verilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.
II-Dava Konusu Genelge'nin (4) "Ortak ve Diğer Hükümler" başlıklı bölümünün (b), (c), ve (ç) bendinin incelenmesi:
Her ne kadar davacı tarafından ilgili havalimanı işletmecisine verilen yetkilerin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de, 4/(b) bendinde, Bakanlığın vereceği izinlerde, ilgili havalimanı işletmecisinin de görüşünün alınacağı ve fakat yolcu konforu, ulaşım kolaylıkları, rekabet koşulları çerçevesinde değerlendirme yapılacağı, diğer bir ifadeyle, işletmecinin görüşünün herhangi bir bağlayıcılığının olmadığı, verilecek izinler konusunda işletmeciye doğrudan bir yetki tanınmamış olduğu; diğer yandan, 4/(c) bendinde davalı idarenin Genelge kapsamında yetkilendirdiği taşımacıların yetkilendirme süresinde esas alınacak kriterlerin belirlendiği, (I) numaralı kısımda belirtilen açıklamalar doğrultusunda yetkisinin büyükşehir belediyeleri tarafından yetkilendirilen taşımacıları kapsayamayacağı, bu bendin yalnızca Bakanlık tarafından yetkilendirilip Genelge'deki hükümlere göre taşımacılık yapan taşımacıların yetkilendirme süresini düzenlediği, 4/(ç) bendinde ise, havalimanı kara sahasına girişler ile buna ilişkin denetimin havalimanı işletmecisinin sorumluluğunda olduğunun belirtildiği, bu bentte işletmeciye yüklenen sorumluluğun dava konusu Genelge'de düzenlenen taşımalar kapsamında ve genel nitelikli olarak verildiği anlaşıldığından davacının bu yöndeki iddialarına itibar edilmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
Genelge'nin (1) "Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları" başlıklı bölümünün (a) bendinin 1. maddesinin ("Karayolu Taşıma Yönetmeliği kapsamında düzenlenen B1 veya D1 yetki belgesine sahip taşımacılar tarafından,"), (d) bendinde yer alan "...ve Bakanlıktan izin alınması" ibaresinin ve (5) "Geçici ve Son hükümler" başlıklı bölümünün (b) bendinin İPTALİNE,
Genelge'nin dava konusu edilen diğer kısımları yönünden DAVANIN REDDİNE,
Dava kısmen ret, kısmen iptal ile sonuçlandığından ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin haklılık oranına göre ...-TL'sinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, kalan ...-TL'sinin davacı üzerinde bırakılmasına; davalı idare yanında müdahilin yaptığı yargılama giderinin müdahil üzerinde bırakılmasına,
Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen ...-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen ... TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
Posta gideri avansından varsa artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde taraflara iadesine,
Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 07/05/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.