DANIŞTAY 8. DAIRE

Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2022/341 E.  ,  2025/388 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2022/341
Karar No : 2025/388

DAVACI : ... Derneği
VEKİLİ : Av. ...

DAVALI : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN KONUSU :
20/10/2021 tarihli Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönergesi’nin;
1."Kurumların ilk açılış iş ve işlemleri” başlıklı 5. maddesinin 11. fıkrasında yer alan; “İl müdürü tarafından uygun görülen başvuruya ait dosya, özel barınma hizmetleri sektörünün gelişimine katkı sunmak, kurumlar arasında eşit rekabet ortamını sağlamak ve bir il ya da ilçede özel barınma hizmeti veren kurumların öğrencilerin barınma talebini karşılama oranını belirlemek üzere gerekli incelemelerin yapılması için Kredi ve Yurtlar Genel Müdürlüğüne gönderilir.”;
2. Anılan maddenin 12. fıkrasında yer alan; “Takip ve koordinasyonu sağlamak amacıyla Kredi ve Yurtlar Genel Müdürlüğünün bağlı olduğu Bakan Yardımcısının izni üzerine il müdürü tarafından başvuru sahibine kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilir.”;
3. “Kurumların devri” başlıklı 6. maddesinin 8. fıkrasında yer alan; “İl müdürü tarafından uygun görülen başvuruya ait dosya, özel barınma hizmetleri sektörünün gelişimine katkı sunmak, kurumlar arasında eşit rekabet ortamını sağlamak ve bir il ya da ilçede özel barınma hizmeti veren kurumların öğrencilerin barınma talebini karşılama oranını belirlemek üzere gerekli incelemelerin yapılması için Kredi ve Yurtlar Genel Müdürlüğüne gönderilir.”;
4. 6. maddenin 9. fıkrasında yer alan; “Takip ve koordinasyonu sağlamak amacıyla Kredi ve Yurtlar Genel Müdürlüğünün bağlı olduğu Bakan Yardımcısının izni üzerine il müdürü tarafından başvuru sahibine kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilir.” düzenlemelerinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :
5661 sayılı Kanun’un yükseköğretim öğrenci barınma hizmeti veren kuruluşlara yönelik usul esaslar ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı ile kurum açma izni verilmesine ilişkin sürecin Yönetmelikle belirleneceği yolundaki hükmü uyarınca Yönetmelikte yer alan düzenlemeleri aşar şekilde Bakan Yardımcısına yetki verildiği, düzenlemenin normlar hiyerarşisine aykırı olduğu iddia edilmektedir.

DAVALI İDARENİN SAVUNMASI:
02/07/2020 tarih ve 31173 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği’nin davalı Bakanlığa barınma hizmetlerinin sunulmasına ilişkin usul esaslarını belirleme yetkisi verdiği, Yönetmeliğin “Açılışa ilişkin esaslar başlıklı” 12. maddesinde; kurumların, kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatlarının Bakanlığın belirleyeceği esaslar ve bu Yönetmelik hükümleri doğrultusunda, il müdürlükleri tarafından verileceğinin düzenlendiği, bu haliyle Yönergenin Yönetmeliğe aykırı olmadığı, davacının normlar hiyerarşisine aykırılık iddialarının dayanaksız olduğu, düzenlemenin, yükseköğretim öğrencilerine özel barınma hizmeti veren kurumların bölgesel düzeyde yoğunluğunu takip edebilmek, öğrenci sayısı başına düşen kurum sayısını dengeleyerek kurumlar arasında adil rekabet şartlarını sağlayabilmek ve ilerleyen dönemlerde yapılacak çalışmalara dayanak oluşturabilmek amacıyla yürürlüğe konulduğu, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenlemelerin iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava; 20/10/2021 tarihli Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönergesi’nin; "Kurumların ilk açılış iş ve işlemleri” başlıklı 5. maddesinin 11. fıkrasında yer alan; “İl müdürü tarafından uygun görülen başvuruya ait dosya, özel barınma hizmetleri sektörünün gelişimine katkı sunmak, kurumlar arasında eşit rekabet ortamını sağlamak ve bir il ya da ilçede özel barınma hizmeti veren kurumların öğrencilerin barınma talebini karşılama oranını belirlemek üzere gerekli incelemelerin yapılması için Kredi ve Yurtlar Genel Müdürlüğüne gönderilir.”düzenlemesi, anılan maddenin 12. fıkrasında yer alan; “Takip ve koordinasyonu sağlamak amacıyla Kredi ve Yurtlar Genel Müdürlüğünün bağlı olduğu Bakan Yardımcısının izni üzerine il müdürü tarafından başvuru sahibine kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilir.”düzenlemesi, “Kurumların devri” başlıklı 6. maddesinin 8. fıkrasında yer alan; “İl müdürü tarafından uygun görülen başvuruya ait dosya, özel barınma hizmetleri sektörünün gelişimine katkı sunmak, kurumlar arasında eşit rekabet ortamını sağlamak ve bir il ya da ilçede özel barınma hizmeti veren kurumların öğrencilerin barınma talebini karşılama oranını belirlemek üzere gerekli incelemelerin yapılması için Kredi ve Yurtlar Genel Müdürlüğüne gönderilir.”düzenlemesi ve 6. maddenin 9. fıkrasında yer alan; “Takip ve koordinasyonu sağlamak amacıyla Kredi ve Yurtlar Genel Müdürlüğünün bağlı olduğu Bakan Yardımcısının izni üzerine il müdürü tarafından başvuru sahibine kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilir.” düzenlemesinin iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasa'nın 124. maddesinde, kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren Kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, Yönetmelikler çıkarabileceği düzenlenmiştir. Bu düzenleme, idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturmaktadır.
Anayasa'da düzenleyici işlem olarak sadece yönetmelikler belirtilmiş ise de idarenin düzenleme yetkisi bununla sınırlı olmayıp, idareler, değişik adlar altında da (genelge, tamim, sirküler vb.) düzenleyici işlemler yapmaktadırlar.
Ayrıca, normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır.
Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler ise; bir yönetmeliğin veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla yönetmeliklerde veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde gösterilen usul ve yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümleri aşan düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir.
Uyuşmazlıkta, davalı idarenin 652 sayılı KHK ile 5661 sayılı Kanun hükümleri uyarınca yükseköğrenim barınma hizmetleri kapsamında sahip olduğu düzenleme yetkisinin ve bu yetkinin hukuka uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının irdelenmesi gerekmektedir.
5661 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesinde; öğrenim düzeyine göre barınma bu hizmetinin verilebileceği kurumlar ve bu hizmeti sunacak gerçek ve tüzel kişilerin nitelikleri ilgili Bakanlık tarafından yönetmelik ile belirleneceği hükmüne yer verilmiştir.
652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesinde ise; öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlara iş yeri açma ve çalışma ruhsatı ... yükseköğrenim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığınca verileceği, Bakanlıkların bu yetkilerini valiliklere devredebileceği, bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirleneceği ifade edilmiştir.
Davalı idare tarafından tarafından hazırlanarak yürürlüğe konulan Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nin 12. ve 13. maddelerinde Yönetmelik kapsamındaki kurumların açılış izinlerine ilişkin usul ve esasların düzenlenmiş, buna göre; kurum açmak üzere yapılan müracaat ile kurumun türü ve kapasitesinin Yönetmelikte belirtilen esaslara uygun olup olmadığı ve kurum açılacak bina ile bölümlerinin, kurumun türüne göre Bakanlıkça belirlenen standartları karşılayıp karşılamadığı hususlarının, komisyonca düzenlenen inceleme raporu ile tespit edilmesinin akabinde şartları sağladığı tespit edilen başvuru sahiplerine, başvuru tarihinden itibaren en geç 45 iş günü içerisinde il müdürünün onayıyla kurum açma izni ve işyeri açma ve çalışma ruhsatı düzenleneceği;16.maddesinde ise; kurumların devrine ilişkin usul ve esasların düzenlendiği, buna göre; kurumun kuruculuk koşullarını taşıyan başka bir gerçek veya tüzel kişiliğe devredilebilmesi için Bakanlıkça belirlenen belgelerle birlikte il müdürlüğüne müracaat edileceği, il müdürlüğünce birinci fıkrada belirtilen belgelerin uygun görülmesi halinde, kurumun devir işlemleri inceleme raporu düzenlenmeden kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı veren makamın izni ile 15 iş günü içinde yapılacağı belirtilmiştir.
Davaya konu Yönergeden de il müdürü tarafından uygun görülen başvuru dosyaları gerekli incelemelerin yapılması için Kredi yurtlar Genel Müdürlüğü'ne gönderileceği ve Kredi Yurtlar Genel Müdürlüğü'nün bağlı bulunduğu bakan yardımcısının izni üzerine il müdürü tarafından başvuru sahiplerine kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı verileceği anlaşıldığından, 5661 sayılı Kanun'da açıkça Yönetmelik ile düzenleme yapılması gerektiği belirtilmesine rağmen davalı Bakanlıkça kurumlara kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı verilmesine ilişkin Yönetmelikte yer alan düzenlemeleri aşar şekilde dava konusu Yönerge'de düzenleme yapılarak; ilgililerin başvuru dosyalarının Kredi Yurtlar Genel Müdürlüğü'ne gönderilmesi sonucu Bakan yardımcısının izni üzerine il müdürü tarafından başvurunun onaylanması şeklinde bir uygulama öngörüldüğünden, dava konusu düzenlemelerin üst hukuk normuna aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davaya konu düzenlemelerin iptalinin gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa'nın 124. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler.
Hangi yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı kanunda belirtilir." hükmüne yer verilmiştir.
5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun'un 1. maddesinde; " (Değişik 1. fıkra: 27.06.2019 - 7180 S.K/Madde 1) Gerçek ve tüzel kişiler tarafından yemekli ve yemeksiz öğrenci yurtları ve buna benzer kurumlar açılması ve işletilmesi ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde Millî Eğitim Bakanlığının, yükseköğrenim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığının iznine bağlıdır. İlgili Bakanlıklar bu yurt ve kurumları tespit edecekleri esaslara göre denetler.
…
(Ek 4. fıkra: 15.08.2017 - 694 S.KHK/Madde 19) (694 S. KHK Kabul: 01.02.2018 - 7078 S.K/Madde 19) Yurt ve benzeri kurumlar, ortaokul, ortaöğrenim ve yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti vermek amacıyla açılır ve bu Kanun ile 25/8/2011 tarihli ve 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesine göre işyeri açma ve çalışma ruhsatı alırlar. Öğrenim düzeyine göre barınma hizmeti verilecek öğrenciler ile bu hizmetin verilebileceği kurumlar ve bu hizmeti sunacak gerçek ve tüzel kişilerin nitelikleri ilgisine göre Millî Eğitim Bakanlığı veya Gençlik ve Spor Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikle belirlenir. Her ne ad altında olursa olsun, öğrenci barınma hizmetlerine ilişkin faaliyetlerin ruhsatsız yürütülmesi halinde brüt asgari ücretin yirmi katı idari para cezası uygulanır ve bu yerler valilikçe kapatılır. hükmü yer almaktadır.
Anılan Kanun'da atıf yapılan 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesinde ise; "10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendi, 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununun 15 inci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi ile 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen izin veya ruhsatlara ilişkin hükümler, öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlar hakkında uygulanmaz. Öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlara iş yeri açma ve çalışma ruhsatı ortaokul ve ortaöğrenim düzeyinde Millî Eğitim Bakanlığınca, yükseköğrenim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığınca verilir. Bakanlıklar bu yetkilerini valiliklere devredebilir. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir." düzenlemesine yer verilmektedir.
Dava konusu Yönerge'nin yürürlükte olduğu tarihte yürürlükte bulunan Mülga 02/07/2020 tarih ve 31173 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; bu Yönetmeliğin amacının, yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti sunmak amacıyla gerçek veya tüzel kişiler tarafından özel barınma kurumu açılmasına, işletilmesine ve denetimine ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu, "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde; Yönetmeliğin, yükseköğrenim öğrencilerine her ne ad altında olursa olsun barınma hizmeti sunmak amacıyla açılan ve işletilen kurumları ve bu kurumlarda çalışan personel ile barınan öğrencilere ilişkin iş ve işlemleri kapsadığı, Gençlik ve Spor Bakanlığı tarafından 16/8/1961 tarihli ve 351 sayılı Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurt Hizmetleri Kanunu ile 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 184 ve 188 inci maddelerine göre açılan ve işletilen yurtlar ile 21/5/1986 tarihli ve 3289 sayılı Gençlik ve Spor Hizmetleri Kanununa ve 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 184 ve 189 uncu maddelerine göre açılan ve işletilen sporcu eğitim merkezleri ve olimpik hazırlık merkezleri, bağımsız spor federasyonları tarafından açılan ve işletilen kamp merkezlerinin bu Yönetmelik kapsamı dışında olduğu, "Dayanak" başlıklı 3. maddesinde; Yönetmeliğin, 24/3/1950 tarihli ve 5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanunun 1 inci maddesi ile 25/8/2011 tarihli ve 652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesine dayanılarak hazırlandığı belirtilmiştir.
Yine anılan Yönetmeliğin "Açılışa ilişkin esaslar" başlıklı 12. maddesinde; " (1) Kurumların, kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatları, Bakanlığın belirleyeceği esaslar ve bu Yönetmelik hükümleri doğrultusunda, il müdürlükleri tarafından verilir.

(2) Kamu tüzel kişileri tarafından açılan kurumlara kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilebilmesi için kamu tüzel kişiliğinin mevzuatına uygun şekilde alınmış karar veya onaylarının bulunması gerekir."; "Başvuru, başvurunun incelenmesi ve ruhsatlandırma" başlıklı 13. maddesinde; " (1) Kurum açmak isteyenler başvuru dilekçesi ve Bakanlıkça istenen gerekli belgeler ile birlikte il müdürlüğüne müracaat eder.
(2) İl müdürlükleri bünyesinde, yurt hizmetleri müdürünün başkanlığında ilgili şube müdürü ile bir yurt müdürü, şef veya memurdan oluşan en az üç kişilik inceleme komisyonu kurulur.
(3) Kurum açmak üzere yapılan müracaat ile kurumun türü ve kapasitesinin bu Yönetmelikte belirtilen esaslara uygun olup olmadığı ve kurum açılacak bina ile bölümlerinin, kurumun türüne göre Bakanlıkça belirlenen standartları karşılayıp karşılamadığı hususları, komisyonca düzenlenen inceleme raporu ile tespit edilir.
(4) İnceleme raporu sonucunda, şartları sağladığı tespit edilen başvuru sahiplerine, başvuru tarihinden itibaren en geç 45 iş günü içerisinde il müdürünün onayıyla kurum açma izni ve işyeri açma ve çalışma ruhsatı düzenlenir.
(5) İnceleme raporunda eksiklik tespit edilmesi halinde, tespit edilen bu eksiklik başvuru sahibine bildirilir. Eksiklikler giderildikten sonra yeni bir dilekçe verilerek başvuru süreci yeniden başlatılır."; "Devir" başlıklı 16. maddesinde; (1) Kurumun kuruculuk koşullarını taşıyan başka bir gerçek veya tüzel kişiliğe devredilebilmesi için Bakanlıkça belirlenen belgelerle birlikte il müdürlüğüne müracaat edilir.
(2) İl müdürlüğünce birinci fıkrada belirtilen belgelerin uygun görülmesi halinde, kurumun devir işlemleri inceleme raporu düzenlenmeden kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı veren makamın izni ile 15 iş günü içinde yapılır.
(3) Kurumun kurucusu olan şirketin türü veya unvanının değiştirilmesi ve bu değişikliğin Türkiye Ticaret Sicili Gazetesinde yayımlanması halinde kurucu temsilcisi, Türkiye Ticaret Sicili Gazetesi ve değişikliğin yapıldığına dair yönetim kurulu kararı ile birlikte il müdürlüğüne müracaat eder.
(4) Kurum devir işlemleri, kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatını veren makam tarafından sonuçlandırılmadıkça kurum devredilmiş sayılmaz.
(5) Bu Yönetmelik kapsamında, devir ve kurucu değişikliği amacıyla başvuru yapan kurumların talepleri;
a) Müracaat tarihinden önce yapılan inceleme, soruşturma veya denetimleri sonucunda kuruma, Kanun kapsamında idari para cezası verilmesi halinde idari para cezasının ödenmesi,
b) Kurucunun veya kurucunun tüzel kişilik olması halinde ise yönetim organlarının üyeleri ile kurucu temsilcisinin ve personelin, Kanunun 1 inci maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen şartları sağlaması, sonrasında değerlendirmeye alınır." hükümleri yer almaktadır.
Dava konusu 20/10/2021 tarihli Mülga Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönergesi’nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, bu Yönergenin amacının, yükseköğrenim öğrencilerine barınma hizmeti veren kurumların ruhsatlandırılmasına, kurum binalarına, bölümlerine, denetimine ve barınma hizmetine ilişkin standartları ve esasları belirlemek olduğu, "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde; Yönerge'nin, 02/07/2020 tarihli ve 31173 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği uyarınca açılan ve işletilen kurumları kapsadığı, "Dayanak" başlıklı 3. maddesinde; Bu Yönerge'nin, Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliğine dayanılarak hazırlandığı ifade edilmiştir.
Yine Yönerge'nin "Kurumların ilk açılış iş ve işlemleri” başlıklı 5. maddesinin 11. fıkrasında; “İl müdürü tarafından uygun görülen başvuruya ait dosya, özel barınma hizmetleri sektörünün gelişimine katkı sunmak, kurumlar arasında eşit rekabet ortamını sağlamak ve bir il ya da ilçede özel barınma hizmeti veren kurumların öğrencilerin barınma talebini karşılama oranını belirlemek üzere gerekli incelemelerin yapılması için Kredi ve Yurtlar Genel Müdürlüğüne gönderilir.”; aynı maddenin 12. fıkrasında; “Takip ve koordinasyonu sağlamak amacıyla Kredi ve Yurtlar Genel Müdürlüğünün bağlı olduğu Bakan Yardımcısının izni üzerine il müdürü tarafından başvuru sahibine kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilir.”; “Kurumların devri” başlıklı 6. maddesinin 8. fıkrasında; “İl müdürü tarafından uygun görülen başvuruya ait dosya, özel barınma hizmetleri sektörünün gelişimine katkı sunmak, kurumlar arasında eşit rekabet ortamını sağlamak ve bir il ya da ilçede özel barınma hizmeti veren kurumların öğrencilerin barınma talebini karşılama oranını belirlemek üzere gerekli incelemelerin yapılması için Kredi ve Yurtlar Genel Müdürlüğüne gönderilir.”; aynı maddenin 9. fıkrasında; “Takip ve koordinasyonu sağlamak amacıyla Kredi ve Yurtlar Genel Müdürlüğünün bağlı olduğu Bakan Yardımcısının izni üzerine il müdürü tarafından başvuru sahibine kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı verilir.” düzenlemeleri yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Anayasa'nın 124. maddesinde, kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren Kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, Yönetmelikler çıkarabileceği düzenlenmiştir. Bu düzenleme, idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin anayasal dayanağını oluşturmaktadır.
Anayasa'da düzenleyici işlem olarak sadece yönetmelikler belirtilmiş ise de idarenin düzenleme yetkisi bununla sınırlı olmayıp, idareler, değişik adlar altında da (genelge, tamim, sirküler vb.) düzenleyici işlemler yapmaktadırlar.
Doktrinde yer alan görüş; Türk hukukunda yürütme ve idarenin özerk düzenleme yetkisinin bulunmadığı, bunun türevsel ve bağımlı olduğu, ancak kanundan veya kanunlar bütününden güç alabileceği, hiçbir halde asli (ilkel) ve koşulsuz sayılamayacağı yolundadır.(Lütfi Duran, İdare Alanının Düzenlenmesinde Teşrii ve Tanzimi Tasarrufların Sınırları, İÜHFM, cilt XXX, sayı 3-4, s.466 vd.; Turan Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, s.80-86; Sıddık Sami Onar, İdare Hukukunun Umumi Esasları, s.377-378; Tahsin Bekir Balta, İdare Hukukuna Giriş I, s.79-82; Şeref Gözübüyük, Yönetim Hukuku, s.178-179;Turgut Tan, Ekonomik Kamu Hukuku, s.42)
İdarenin düzenleme yetkisinin aslında ikincil nitelikte olduğu hususunda bugün için bir duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'ya göre, idarenin, düzenleme yetkisini kanunlar çerçevesinde ve kanunlara uygun olarak kullanması gereklidir. Kanunun öngördüğü düzenleme yetkisinin yine kanunda belirtildiği gibi kullanılması, kanun hükmü, bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa, düzenlemenin yönetmelikle yapılması zorunludur.
Yine, Lütfi Duran tarafından, yürütme organ ve makamlarının düzenleyici işlemleri yapmaya girişirken Anayasada veya kanunlarda bir dayanak ya da tutamak aramak ve bulmak zorunda oldukları, yasama organının Anayasada öngörülmüş olsun olmasın, bir konuyu kanunla düzenleyebilmesi gibi herhangi bir konuyu serbestçe ve dilediği gibi düzenleyebilme anlamında özerk düzenleme yetkilerinin bulunmadığı, bir düzenlemenin üst kurallara "uygun olarak" yapılmasının "aykırı olmayarak" gerçekleştirilmesine oranla daha sıkı bağımlılığı gerektirdiği, yürütme görevi "kanunlar çerçevesinde" yerine getirilirken yapılan düzenlemenin üst kurallarla bağdaşmasının yeterli sayılacağı, yani söz konusu yetkinin daha serbestçe kullanılabileceği, bu itibarla "kanunlara uygun olarak kullanılabilecek" olan yürütme yetkisinin özerk düzenleme gücünü içermediği, bu itibarla TBMM Anayasa çerçevesi içerisinde her konuyu dilediği gibi Kanunla düzenleyebildiği halde yürütmenin düzenleyici veya birel işlemlerinde kanunlara aykırı hukuki durumlar ihdas edemeyeceği, ancak Kanundan kalkarak, onu açıklayıp tamamlayıcı düzenlemeler yapılabileceği ifade edilmiştir. (Lütfi Duran, Düzenleme Yetkisi Özerk Sayılabilir mi? İHİD, sayı:1-3, s. 33-42)
Ayrıca, normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen kanun ve yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.
Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler ise; bir yönetmeliğin veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla yönetmeliklerde veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde gösterilen usul ve yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümleri aşan düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir.
Uyuşmazlıkta, davalı idarenin 652 sayılı KHK ile 5661 sayılı Kanun hükümleri uyarınca yükseköğrenim barınma hizmetleri kapsamında sahip olduğu düzenleme yetkisinin ve bu yetkinin hukuka uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının irdelenmesi gerekmektedir.
5661 sayılı Kanun'un yukarıda metnine yer verilen Ek 1. maddesinde; öğrenim düzeyine göre barınma bu hizmetinin verilebileceği kurumlar ve bu hizmeti sunacak gerçek ve tüzel kişilerin nitelikleri ilgili Bakanlık tarafından yönetmelik ile belirleneceği hükmüne yer verilmiştir.
652 sayılı Özel Barınma Hizmeti Veren Kurumlar ve Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 13 üncü maddesinde ise; öğrencilere özel barınma hizmeti veren kurumlara iş yeri açma ve çalışma ruhsatı ... yükseköğrenim düzeyinde Gençlik ve Spor Bakanlığınca verileceği, Bakanlıkların bu yetkilerini valiliklere devredebileceği, bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirleneceği ifade edilmiştir.
Nitekim; davalı Gençlik ve Spor Bakanlığı tarafından hazırlanan ve işlem tarihinde yürürlükte olan Mülga Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nin 12. ve 13. maddelerinde Yönetmelik kapsamındaki kurumların açılış izinlerine ilişkin usul ve esasların düzenlendiği, buna göre; kurum açmak üzere yapılan müracaat ile kurumun türü ve kapasitesinin Yönetmelikte belirtilen esaslara uygun olup olmadığı ve kurum açılacak bina ile bölümlerinin, kurumun türüne göre Bakanlıkça belirlenen standartları karşılayıp karşılamadığı hususlarının, komisyonca düzenlenen inceleme raporu ile tespit edilmesinin akabinde şartları sağladığı tespit edilen başvuru sahiplerine, başvuru tarihinden itibaren en geç 45 iş günü içerisinde il müdürünün onayıyla kurum açma izni ve işyeri açma ve çalışma ruhsatı düzenleneceği; 16. maddesinde ise; kurumların devrine ilişkin usul ve esasların düzenlendiği, buna göre; kurumun kuruculuk koşullarını taşıyan başka bir gerçek veya tüzel kişiliğe devredilebilmesi için Bakanlıkça belirlenen belgelerle birlikte il müdürlüğüne müracaat edileceği, il müdürlüğünce birinci fıkrada belirtilen belgelerin uygun görülmesi halinde, kurumun devir işlemleri inceleme raporu düzenlenmeden kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı veren makamın izni ile 15 iş günü içinde yapılacağı görülmektedir.
Dava konusu Yönerge uyarınca il müdürü tarafından uygun görülen başvuru dosyaları gerekli incelemelerin yapılması için Kredi yurtlar Genel Müdürlüğü'ne gönderileceği ve Kredi Yurtlar Genel Müdürlüğü'nün bağlı bulunduğu bakan yardımcısının izni üzerine il müdürü tarafından başvuru sahiplerine kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı verileceği anlaşılmaktadır.
Dolayısıyla; 5661 sayılı Kanun'da açıkça Yönetmelik ile düzenleme yapılması gerektiği belirtilmesine rağmen davalı Bakanlıkça kurumlara kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı verilmesine ilişkin Yönetmelikte yer alan düzenlemeleri aşar şekilde dava konusu Yönerge'de düzenleme yapılarak; ilgililerin başvuru dosyalarının Kredi Yurtlar Genel Müdürlüğü'ne gönderilmesi akabinde Bakan yardımcısının izni üzerine il müdürü tarafından başvurunun onaylanması şeklinde bir uygulamanın öngörüldüğü anlaşıldığından, dava konusu düzenlemelerin üst hukuk normuna aykırı olduğu sonucuna varılmaktadır.
Öte yandan; dava devam ederken 09/09/2022 tarih ve 31948 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönetmeliği'nin "Açılışa ilişkin esaslar" başlıklı 12. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; "Bakanlığın belirleyeceği esaslar doğrultusunda Bakanlığın takip ve koordinasyona yönelik değerlendirmesini müteakip" ibaresi ile "Kurumun devri" başlıklı 16. maddesinin 2. fıkrasında yer alan; “Bakanlığın takip ve koordinasyona yönelik değerlendirmesini müteakip” ibaresinin iptali ve yürütmesinin durdurulması istemiyle açılan davada; Dairemizce verilen yürütmenin durdurulması isteminin reddine ilişkin 19/01/2023 tarih ve E:2022/6721 sayılı karara yapılan itiraz başvurusu üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 13/04/2023 tarih ve Yd İtiraz No: 2023/127 sayılı kararıyla itirazın kabulü ile düzenlemelerin yürütmesinin durdurulmasına karar verilmiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
20/10/2021 tarihli Yükseköğrenim Özel Barınma Hizmetleri Yönergesi’nin;
1. "Kurumların ilk açılış iş ve işlemleri” başlıklı 5. maddesinin 11. fıkrası ile 12. fıkrasının İPTALİNE;
2. “Kurumların devri” başlıklı 6. maddesinin 8. fıkrası ile 9. fıkrasının İPTALİNE;
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
5. Posta giderleri avansından artan tutar ile fazladan yatırılan ... TL harcın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 05/02/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.