DANIŞTAY 8. DAIRE

Danıştay 8. Daire Başkanlığı         2020/1945 E.  ,  2025/4401 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2020/1945
Karar No : 2025/4401

DAVACI : ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...

DAVALI : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...

DAVANIN KONUSU :
Dava, davacı Büyükşehir Belediyesi tarafından, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü'nce çıkarılan 04/02/2020 tarih ve 2020/3 sayılı "Havayolu + Kombine Yolcu Taşımaları" konulu Genelge'nin "Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları" başlıklı bölümünün (a) bendinin 1. maddesi ile "Geçici ve Son Hükümler" başlıklı bölümünün (b) bendinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :
Davacı tarafından, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu gereğince trafiği düzenleme ve denetleme yetkisinin belediyelerde olduğu, aynı kanunu’nun 9. maddesi uyarınca oluşturulan Ulaşım Koordinasyon Merkezleri tarafından bu yetkilerin kullanılacağının hüküm altına alındığı, davaya konu Genelge ile Ulaşım Koordinasyon Merkezlerinin yetkisi dahilinde olan havalimanlarına şehir içi toplu taşımayla hizmet verme yetkisinin ortadan kaldırıldığı, vatandaşların uygun ücret karşılığında toplu taşıma hakkından faydalanma imkanının ortadan kalktığı ve vatandaşların B1 ve D1 yetkisine sahip şirketleri kulllanmaya mecbur edildiği, normlar hiyerarşisi bakımından ise Büyükşehir Belediyelerinin görev, yetki ve sorumluluklarının belirlendiği kanun ve yönetmeliklere aykırı düzenleme yapıldığı gerekçesiyle dava konusu Genelgenin ilgili maddelerinin iptali istenilmektedir.

DAVALININ SAVUNMASI :
Usule yönelik olarak, davacıya yönelik herhangi bir idari işlem tesis edilmeden dava konusu Genelge maddelerinin iptali istemiyle dava açılmasında hukuken korunan bir menfaatinin bulunmadığı; esasa yönelik olarak, Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin üst hukuk normlarına uygunluğunu sağlamak üzere 03/11/2018 tarih ve 30584 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Havalimanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile 28/08/2018 tarihli Yönetmeliğin değiştirilmesi üzerine değişiklik sonrası uygulamada karşılaşılan bazı sorunların gündeme gelmesi üzerine dava konusu işlemin tesis edildiği, havalimanı yer hizmetlerinin ayrılmaz bir parçası olan havaalanları ile yerleşim yerleri arasında ulaşım hizmetinin yürütülme şekli ve esasları ile izinlerini belirleme hususunda Bakanlığın esas yetkili olduğu, havalimanı yolcu taşıma hizmetinin özellikle İstanbul Yeni Havalimanında sadece karayolu ile yapılamayacağı, raylı sistemler de dahil olmak üzere alternatif ulaşım yolları da öngörülerek ilgili mevzuat değişikliğinin yapıldığı, belediyenin ise sadece güzergah ve durak yeri belirleme yetkisi bulunduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu işlemin iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, davacı Büyükşehir Belediyesi tarafından, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü'nce çıkarılan 04.02.2020 tarih ve 2020/3 sayılı "Havayolu + Kombine Yolcu Taşımaları" konulu Genelge'nin "Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları" başlıklı bölümünün (a) bendinin 1. maddesi ile "Geçici ve Son Hükümler" başlıklı bölümünün (b) bendinin iptali istemiyle açılmıştır.
Dava konusu, 04/02/2020 tarih ve 2020/3 (UHDGM) sayılı Genelgenin , yine Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı Hukuk Hizmetleri Genel Müdürlüğü'nün 20/08/2020 tarih ve 2020/12 sayılı Genelgesinin "Geçici ve Son Hükümler" başlıklı 5. maddesinin (a) bendi ile yürürlükten kaldırıldığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, dava konusu Genelgenin yürürlükten kaldırılması, bu Genelgeye dayalı olarak herhangi bir bireysel işlemin de dava konusu edilmemiş olması karşısında iptal istemi hakkında karar verilmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesinin uygun olacağı, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 07/05/2025 tarihinde, davacı vekili Av. ... ve davalı idare vekili Av. ...'nın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından, Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğünün 17.12.2018 tarih ve 2018/16 sayılı Genelgesinin, 1. maddesinin (a) bendinin 1. alt bendinde yer alan "Büyükşehir Belediyesi ve/veya Ulaştırma Koordinasyon Merkezince(UKOME) yetkilendirilip havalimanı işletmecisi tarafından yer tahsisi yapılmış olan gerçek veya tüzel kişi tarafından" hükmünün, davaya konu Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğünün 04.02.2020 tarih ve 2020/3 sayılı Genelgesi ile "Bakanlıkça adlarına (B1) veya (D1) yetki belgesi düzenlenen ve havalimanı işletmesici tarafından yer tahsisi yapılmış olan gerçek veya tüzel kişiler tarafından," şeklinde değiştirilmesine ve aynı Genelgenin "Geçici ve Son Hükümler" başlıklı bölümünün (b) bendinde yer alan "İlgi Genelgenin (1) inci maddesinin (a) bendi kapsamında bulunanlar, bu Genelgenin imzalandığı tarihten itibaren 6 ay içerisinde bu Genelge hükümlerini sağlamak zorundadırlar." ibaresinin iptali için davanın açıldığı görülmektedir.

İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarenin usule ilişkin itirazları kabul edilmeyerek işin esası incelendi.

ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
6360 sayılı On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması İle Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 1. maddesinde "Aydın, Balıkesir, Denizli, Hatay, Malatya, Manisa, Kahramanmaraş, Mardin, Muğla, Tekirdağ, Trabzon, Şanlıurfa ve Van illerinde, sınırları il mülki sınırları olmak üzere aynı adla büyükşehir belediyesi kurulmuş ve bu illerin il belediyeleri büyükşehir belediyesine dönüştürülmüştür." hükmü yer almış ve Muğla Büyükşehir Belediyesinin sınırları il mülki sınırları olarak belirlenmiştir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunun Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları başlıklı 7. maddesinin (f) bendinde "Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek." büyükşehir belediyesinin yetki ve sorumlulukları arasında sayılmıştır.
15.06.2006 tarih ve 26199 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliğinin "Ulaşım Koordinasyon Merkezi" başlıklı üçüncü kısmının “Görev ve yetkileri” kenar başlıklı 18. maddesinde “(1) UKOME, büyükşehir içindeki kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesini sağlamak üzere; ulaşım, trafik ve toplu taşıma konularında üst düzeyde yönlendirici karar alma, uygulama, uygulatma ve ilgili mevzuattaki usulüne göre gereken tesisleri kurma, kurdurma ve işletme hak ve yetkilerine haizdir. Bu amaçla; a) Büyükşehir belediyesinin sınırları içinde, mevzuatla yetkili kılındığı durumlarda mahalli ihtiyaç ve şartlara göre trafik düzeni ve güvenliğini sağlamak amacıyla gerekli tedbirleri almakla, … ç) Kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; otobüs, taksi, dolmuş ve servis durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmekle…d) Karayolu taşımacılığına ait mevzuat hükümleri saklı kalmak üzere, trafik düzeni ve güvenliği yönünden belediye sınırları içinde ticari amaçla çalıştırılacak yolcu ve yük taşıtları ile motorsuz taşıtların çalışma şekil ve şartları ile bu taşıtların teknik özelliklerini tespit etmek, çalıştırılabileceği yerler ile güzergâhlarını tespit etmek ve sayılarını belirlemek, bunlara izin ve çalışma ruhsatı vermekle, e) Büyükşehir belediyesinin sınırları içinde, ulaşım, toplu taşıma ve trafik mevzuatının büyükşehir belediyesine verdiği yetki doğrultusunda uygulamaya yönelik yönlendirici karar almak ve görüş oluşturmakla,...” görevli ve yetkilidir kuralına yer verilmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanununun 14. maddesinde, şehir içi trafik ve ulaşım hizmetini yapıp, yaptırmanın belediyenin görevlerinden olduğu hükme bağlanmıştır.
2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiş, "Hizmetler" başlıklı 43. maddesinde; Ulaştırma Bakanlığı; sicil havacılık faaliyetlerinin güvenli, düzenli ve süratli bir biçimde yürütülmesini sağlamak amacı ile, havalalanlarında ve gerekli göreceği diğer yerlerde, Türk hava sahası ile sorumluluğu Türkiye'ye ait olan hava sahalarına ilişkin, meteoroloji, hava trafik ve uçuş bilgilerini doğru ve hassas bir şekilde toplayıp ilgililere dağıtılması iin gerekli önlemleri alır, Hizmetlerin yürütülmesi ve hizmetten yararlanma şekil ve şartları yönetmelikle belirlenir hükmü yer almış olup, 'Yer Hizmetleri' başlıklı 44. maddesinde de, Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında 1 No'lu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının Görevlerine ilişkin 474.maddesinde; a) Ulaştırma, denizcilik, haberleşme ve posta iş ve hizmetleri ile Karadeniz ile Marmara denizini birleştiren ve gemilerin seyrüseferine imkan veren Kanal İstanbul ve benzeri su yolu projelerinin geliştirilmesi, kurulması, kurdurulması, işletilmesi ve işlettirilmesi hususlarında, ilgili kurum ve kuruluşlarla koordinasyon içerisinde, milli politika, strateji ve hedeflerin belirlenmesi amacıyla çalışmalar yapmak ve belirlenen hedefleri uygulamak, (ç) Ulaştırma ve denizcilik iş ve hizmetleriyle ilgili altyapı, şebeke, sistem ve hizmetleri; ticari, ekonomik ve sosyal ihtiyaçlara, teknik gelişmelere uygun olarak planlamak, kurmak, kurdurmak, işletmek, işlettirmek ve geliştirmek," Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığının, 477'nci maddesinde ise, a) Karayolu ve demiryolu ulaştırması faaliyetlerinin ticari, ekonomik, sosyal ihtiyaçlara ve teknik gelişmelere bağlı olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye olumsuz etkilerini önleyecek, giderecek ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin müstakilen veya ulaştırma türleriyle birlikte ve birbirlerini tamamlayıcı olarak hizmet vermesini sağlamak, e) Karayolu ve demiryolu taşımacılığı alanlarında kamu hizmeti yükümlülüğüne ilişkin usul ve esasları belirlemek, (17/01/2020 tarih ve 31011 sayılı Resmi Gazete de yayımlanan değişiklik ile Ulaştırma Hizmetleri Genel Müdürlüğü olarak değiştirilmiştir.) Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
Diğer taraftan, davaya konu işlem tarihinde yürürlükte olan Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin (SHY-22) "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; “ Bu Yönetmeliğin amacı, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu' nun 44 üncü maddesi gereğince, havaalanları yer hizmetlerinin uluslararası seviyede yapılmasını sağlamak için, uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili ücret tarifelerini belirlemektir.” hükmüne, aynı Yönetmeliğin "Hizmet Türleri" başlıklı 5. maddesinde ise;“ Havaalanları yer hizmetleri türleri; a) Temsil, b) Yolcu Trafik, c) Yük Kontrolü ve Haberleşme, d) Ramp: Ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) Uçak Hat Bakım: Uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f) Uçuş Operasyon, g) Ulaşım, h) İkram Servis, i) Gözetim ve Yönetim, j) Uçak özel Güvenlik Hizmet ve Denetimi, Şeklinde gruplandırılmıştır. Havaalanları yer hizmet türlerinin detayları Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün çıkaracağı havacılık talimatlarıyla belirlenir.” hükmüne yer verilmiş; 7. maddesinde yer hizmetleri kuruluşlarının, havaalanlarında 5'inci madde de açıklanan yer hizmet türlerinin, tamamını veya bir kısmını tarifeli ve tarifesiz seferler için yapmaya yetkili oldukları hükmü sevk edilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Büyükşehir belediyesi sınırları dahilinde şehir içi trafik, ulaşım ve toplu taşıma ile ilgili hususlarda karar almak ve tasarrufta bulunmak yetkisinin büyükşehir belediyelerine ait olduğu açık olmakla birlikte, sivil havacılık alanında özel bir düzenleme niteliğinde bulunan 'Türk Sivil Havacılık Kanunu'nda havacılığın bir unsuru olarak belirlenen hizmetler hususunda düzenleme yapma yetkisinin ilgili bakanlığa bırakıldığı, yine Bakanlığın ulaşım türleri arasında (hava-kara) koordinasyon sağlama yetkisinin olduğu, Sivil Havacılık Kanununun 43. maddesi ile bakanlığa, havaalanı ve gerekli göreceği diğer yerlerde havacılık faaliyetinin düzen ve güveni için önlem alma ve bu hizmetlerin yürütülmesi için düzenleme yapma yetkisinin tanındığı, bu kapsamda düzenleme yapma yetkisini kullanan Ulaştırma Bakanlığınca çıkarılan Yönetmelik ile, 'Ulaşım' hizmetinin yer hizmetleri kapsamında olduğu belirtilerek, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya hava alanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenleneceği belirtildiğinden, ilgili kanun uyarınca özel bir düzenleme niteliğinde olan bu hüküm nedeniyle havaalanı ile terminal arasındaki taşımacılığın nasıl yürütüleceğini belirleme konusunda Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'na da yetki verildiği ve bu düzenlemelerin belediyenin yetkilerini ortadan kaldırmadığı anlaşılmaktadır.
Bu hale göre özel Yasa ve bu Yasaya dayalı olarak çıkartılan Yönetmelikte havacılık hizmetlerinin düzenlenmesi için hava alanı ve gerekli göreceği diğer yerlerde alınacak önlem kapsamında değerendirilen ve sınırı "havaalanı-terminal" olarak belirlenen yolcu taşımacılığı konusunda izin, ruhsat denetim yetkisinin Bakanlığa ait olduğu açık ise de şehir içi ulaşım hizmeti niteliğinde olan yolcu taşıma faaliyetlerine izin, ruhsat verme ve denetleme konusunda il mülki sınırları içinde olmak koşulu ile Bakanlığın yanında Belediyelerinde bu hususta yetkili olduğu, mevzuatlar ile yetkisi belirlenen Bakanlığın havaalanı-terminal hattı dışında şehiriçi yolcu taşımacılığına ilişkin yetkisinin bulunmadığı, Belediye Kanunundan kaynaklanan yetkisi uyarınca belediyelerce de havaalanının belediye sınırı içinde olması koşuluyla şehiriçi-havalanı arası yolcu taşımacılığının düzenlenip denetlenebileceği sonucuna varılmaktadır. Ancak, Bakanlığın düzenleme yapması (havalanı-terminal arası taşıma izni vermek) halinde belediyenin şehir içi güzergah ve durak yeri belirleme hakkı olduğu tartışmasızdır.
Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü'nce çıkarılan 04/02/2020 tarih ve 2020/3 sayılı "Havayolu + Kombine Yolcu Taşımaları" konulu Genelge'nin "Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları" başlıklı bölümünün (a) bendinin 1. Maddesi ve "Geçici ve Son Hükümler" başlıklı bölümünün (b) bendinde yapılan değişiklik ile, Büyükşehir Belediye sınırları içerisinde havalimanı kara tarafı, şehir merkezi havalimanı kara tarafı arasında başlayıp biten karayolu kısmına yönelik taşımalarda tek yetkili makamın ilgili Bakanlık olacak şekilde düzenleme yapıldığı açık olup, havalimanının il mülki sınırları içinde olmak koşulu ile havalimanı-terminal arasında yapılacak yolcu taşımacılığında davacı Büyükşehir Belediyesini yetkisiz kılacak şekilde tesis edilen dava konusu Genelgenin ilgili maddelerinde hukuka uyarlık görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı Karayolu Düzenleme Genel Müdürlüğü'nce çıkarılan 04/02/2020 tarih ve 2020/3 sayılı "Havayolu + Kombine Yolcu Taşımaları" konulu Genelge'nin "Yerleşim Yerleri Arasında Uçak + Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımaları" başlıklı bölümünün (a) bendinin 1. maddesi ile "Geçici ve Son Hükümler" başlıklı bölümünün (b) bendinin İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... TL (duruşmalı işler) vekâlet ücretinin davalıdan alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere,
07/05/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.