DANIŞTAY 13. DAIRE

Danıştay 13. Daire Başkanlığı         2023/3677 E.  ,  2025/1540 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2023/3677
Karar No:2025/1540

TEMYİZ EDEN (DAVALI) : ...Kurumu
VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVACI) : ... Otomotiv Akaryakıt Ev Aletleri Turizm Tekstil Gıda
...Lokanta İşletmeciliği Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.

İSTEMİN KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Bayilik lisansı sahibi davacı şirketin yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı yaptığının tespit edildiğinden bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca 835.918,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin ...tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen ... tarih ve E:..., K:...sayılı kararda; Kırıkkale İl Jandarma Komutanlığı tarafından 08/04/2021 tarihinde ... Akaryakıt Nakliye Otomotiv İnşaat Gıda Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.'ye (... Akaryakıt) denetim yapıldığı esnada .../ ... plakalı tankerden fiili olarak akaryakıt ikmali yapıldığının tespit edildiği, bayiden ve ikmal yapan tanker şoförü B.G. isimli kişiden belge talep edildiğinde... Akaryakıt ve Gaz Dağıtım A.Ş. (...) tarafından ... Akaryakıt adına düzenlenmiş olan e-irsaliye, Akaryakıt Teslim Formu ve TÜPRAŞ Rafineri tarafından düzenlenmiş Motorin Deney Raporu'nun ibraz edildiği, ... Ofisi A.Ş.'den alınan bilgilere göre de davacı şirket adına .../... plakalı araca dolum yapıldığının, bu doluma ilişkin davacı şirket tarafından 08/04/2021 tarihli e-irsaliyesi, taşıma irsaliyesi ve e-faturanın düzenlendiği, söz konusu akaryakıtın ... Lojistik İnşaat Nakliyat Petrol Ürünleri Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.'nin (... Lojistik) şoförü olan S.B. tarafından teslim alınarak Ankara ilinde faaliyet göteren ...'a teslim edildiği ve akaryakıt satım bedelinin de kendilerine ödendiğinin beyan edildiği, bunun üzerine akaryakıtın Ankara iline hiç gitmediği ve ... Akaryakıt'a teslim edildiğinden bahisle davalı idare tarafından dava konusu işlemin tesis edildiğinin görüldüğü;
Bu durumda, ... Akaryakıt'a ait istasyona yapılan akaryakıt boşaltımı fiilinden davacı şirketin mi yoksa ... şirketinin mi sorumlu olduğu hususunda gerekli araştırma ve incelemeler yapılmadan ve davacı tarafından sunulan belgeler incelenmeden eksik araştırmaya dayalı olarak idari para cezası uygulandığından, eksik inceleme ve araştırmaya dayalı olarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi... İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davalı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, davacı şirketin yasal düzenlemelere aykırı hareket ettiğinin düzenlenen soruşturma raporu ile açık olduğu, dava konusu işlemin normlar hiyerarşisine ve mevzuatın amacına uygun olarak tesis edildiği ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, gerçekleştirilen dış satış işleminin bedelinin ödendiği gerçek bir satış olduğu, eksik inceleme ve araştırmaya dayalı tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı, şirket aleyhine kesin, somut ve inandırıcı deliller elde edilmeden tahmine dayalı değerlendirmeler esas alınarak soruşturma raporunun düzenlendiği, dava konusu idari yaptırım kararının hukuksal dayanaktan yoksun olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'ÜN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile Bölge İdare Mahkemesi kararının gerekçeli onanması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Bayilik lisansı sahibi davacı şirketin yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı yaptığının tespit edildiğinden bahisle davacı şirkete ... tarih ve... sayılı Kurul kararıyla 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca 835.918,00-TL idari para cezası verilmesi üzerine anılan kararın iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Lisansların tabi olacağı usul ve esaslar" başlıklı 3. maddesinin dokuzuncu fıkrasında, "Kurum, bu Kanunda tanınan yetkiler dahilinde;
a) Lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları,
b) Lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler,
c) Lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması,
d) Faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi,
Konularında düzenlemeler yapmaya yetkilidir."; "Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri" başlıklı 4. maddesinde, "Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir.
Lisans ile tanınan haklar; bu Kanunun, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır. ..." kuralları yer almıştır.
5015 sayılı Kanun'un "İdari para cezaları" başlıklı 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinde, "Aşağıdaki hallerde sorumlulara yüz yirmi beş bin Türk Lirasından az olmamak ve altı yüz yirmi beş bin Türk Lirasını geçmemek üzere fiilin işlendiği tarihten bir önceki yılda ilgili lisansa konu petrol piyasası faaliyetine ilişkin net satış hasılatının binde onu oranında...'' idari para cezası verileceği belirtildikten sonra, anılan fıkranın (4) numaralı alt bendinde, ''Bayilik lisansı sahiplerince lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi''; (5) numaralı alt bendinde ise, ''4. maddenin üçüncü fıkrası ile dördüncü fıkrasının (d) ve (l) bendi dışındaki hükümlerinin bayilik lisansı sahiplerince ihlali.'' hallerinde idari para cezası uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Kanunilik ilkesi" başlıklı 4. maddesinde, "Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir. Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ancak kanunla belirlenebilir.” kuralına yer verilmiştir.
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinde, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konuda taahhütlere girişilmesi haklarını verdiği ve lisansla tanınan hakların, ilgili mevzuatta kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılabileceği açıklandıktan sonra, 37. maddesinde, bayilik lisansı kapsamında yürütülecek faaliyetlere yer verilmiş; 38. maddesinde ise, bayilik lisansı sahiplerinin yükümlülüklerinin neler olduğu belirtilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
5326 sayılı Kanun'un aktarılan kuralına göre, kanunda veya idarenin genel ve düzenleyici işlemlerinde tanımlanabilen kabahatin karşılığı olan idari yaptırımın ve miktarının mutlaka ilgili kanununda belirtilmiş olması, ilgilisine de bu kabahatinin karşılığı olan idari yaptırımın uygulanması gerekmektedir. Dolayısıyla, idari yaptırım uygulamaya yetkili idareler tarafından, yaptırım kararı alınmadan önce mevzuata aykırı fiilin ne olduğu ve kanunun hangi maddesinin ihlal edildiği tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenmeli ve bundan sonra fiilin karşılığı olan kanunda belirtilen idari yaptırımın uygulanmasına karar verilmelidir. Başka bir anlatımla fiil ile uygulanan idari yaptırım örtüşmeli ve ilgilisine kanunda karşılığı olmayan veya fiil ile örtüşmeyen bir idari yaptırım uygulanmamalıdır.

5015 sayılı Kanun'un 4. maddesindeki düzenlemenin, lisans sahiplerinin genel nitelikli hak, kısıtlama ve yükümlülüklerine ilişkin olduğu; anılan maddenin birinci ve ikinci fıkralarında, lisans sahiplerine, lisans hangi faaliyete (rafinerici, dağıtıcı, işleme, bayilik v.b) ilişkin olarak verilmişse, sadece buna ilişkin alanda piyasa faaliyetinde bulunabilecekleri ve lisans ile tanınan hakların 5015 sayılı Kanun'un, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağının belirtildiği görülmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, davalı idarece, bayilik lisansı sahibi davacı şirketin yeniden satış amaçlı akaryakıt sattığının tespiti nedeniyle 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları ile 3. maddesinin dokuzuncu fıkrası ve Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 38. maddesinin (g) bendini ihlal ettiğinden bahisle hakkında 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca işlemin tesis edildiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu Kurul kararına dayanak teşkil eden 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendinde, 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin üçüncü fıkrası ile dördüncü fıkrasının (d) ve (l) bendi dışındaki hükümlerinin bayilik lisansı sahiplerince ihlali halinde uygulanacak idari para cezasına ilişkin bir düzenleme olduğu görülmektedir.
5015 sayılı Kanun'un 19. maddesi uyarınca ceza tayinine gidilebilmesinin ancak 5015 sayılı Kanun'un getirdiği yükümlülüklere uyulmaması şartına bağlı olduğu, davacı hakkında 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesinin birinci, ikinci fıkrası ile 3. maddesinin dokuzuncu fıkrasına aykırı davranıldığından bahisle aynı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendine göre idari para cezasının tayin edildiği anlaşılmakta ise de, anılan Kanun'un 4. maddesinin birinci fıkrasında lisansın sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi hakları verdiği, ikinci fıkrada lisansla tanınan hakların kanun ve diğer mevzuatta yer alan hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılmasının öngörüldüğü, söz konusu düzenlemelerin yükümlülükten ziyade şarta bağlanmış bir hak niteliğinde olduğu; dava konusu işlemde idari para cezasının dayanağı olarak belirtilen Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendinde 4. maddenin birinci ve ikinci fıkrasının ihlalinin yer almadığı, başka bir anlatımla Kanun'un 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkrasında yer alan yükümlülüğün genel olduğu ve özel bir ihlale yer verilmediği anlaşılmakla, yeniden satış amaçlı akaryakıt satışı yapılması sebebiyle genel hüküm mahiyetindeki 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarına aykırı hareket edildiğinden bahisle 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca ceza tayininine gidilmesi mümkün değildir.
Zira, anılan hükümlerin bu şekilde yorumlanması, ikincil düzenlemelerde yer alan herhangi bir yükümlülüğün ihlali halinde, piyasada faaliyet gösteren lisans sahiplerinin 5015 sayılı Kanun'un 4. maddesini ihlal etmiş olacağı ve tümüne 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca ceza verilmesi gerekeceği anlamına gelecektir ki, bu durum 19. maddenin düzenlenme biçimi ve amacıyla çelişeceği gibi, kanunilik ilkesine de aykırılık oluşturacaktır.
Kaldı ki, bayilik lisansı sahiplerince lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi halinde uygulanacak idari para cezası, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (4) numaralı alt bendinde ayrıca düzenlenmiştir.
Bu itibarla, sahip olduğu lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterdiğinden bahisle davacıya 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinin (5) numaralı alt bendi uyarınca idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk, dava konusu Kurul kararının iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında sonucu itibarıyla hukuki isabetsizlik bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin reddine,
2. Dava konusu işlemin iptaline ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ...İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, anılan kararın yukarıda belirtilen GEREKÇEYLE ONANMASINA,
3. Temyiz posta giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın davalıya iadesine,
5. 2577 sayılı Kanun'un 50. maddesi uyarınca, bu kararın taraflara tebliğini ve bir örneğinin de ... Bölge İdare Mahkemesi...İdari Dava Dairesine gönderilmesini teminen dosyanın ... İdare Mahkemesine gönderilmesine, 14/04/2025 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.