DANIŞTAY 10. DAIRE

Danıştay 10. Daire Başkanlığı         2024/4830 E.  ,  2025/1128 K.
"İçtihat Metni" T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2024/4830
Karar No : 2025/1128

TEMYİZ EDEN (DAVALI) : ... Kurumu Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVACI) : ...
VEKİLİ : Av. ...

İSTEMİN_KONUSU : ... Bölge İdare Mahkemesi... İdari Dava Dairesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı tarafından, ... sicil numaralı iş yeri ile ilgili olarak işe giriş ve işten ayrılış bildirgeleri ile aylık prim ve hizmet belgelerinin süresi içerisinde Kuruma verilmediğinden bahisle 5510 sayılı Kanun'un 102. maddesi uyarınca 965.181,00 TL idari para cezası uygulanmasına ilişkin Ankara Sincan Sosyal Güvenlik Merkezinin ... tarih ve ... sayılı işleminin (Ankara Sincan Sosyal Güvenlik Merkezinin ... tarih ve ... sayılı işlemiyle 959.001,00 TL olarak güncellenen halinin) ve aynı iş yerine ilişkin olarak iş yeri bildirgesinin yasal süresi içerisinde verilmediğinden bahisle 3.820,00 TL idari para cezası uygulanmasına ilişkin Ankara Sincan Sosyal Güvenlik Merkezinin ...tarih ve ...sayılı işleminin iptali istenilmektedir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ...İdare Mahkemesinin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararıyla; ilgili mevzuat hükümleri, yapılan açıklamalar ve dosya kapsamında yer alan bilgi ve belgeler birlikte değerlendirilerek; ilgili mevzuatında, hizmet akdi ile bir veya birden fazla işveren tarafından çalıştırılanların sigortalı sayılacağı, sigortalı sayılan kişileri çalıştıranların ise işveren olduğunun düzenlendiği, hizmet akdinin varlığı için işgörme, ücret ve bağımlılık unsurlarının mevcut olması gerektiği hususu gözetildiğinde, kendi yönlendirmesi/emri altında çalışan sağlık görevlilerine evde bakım hizmeti verdirerek evde bakım hizmeti verilen kişilerden aldığı hizmet bedellerinden fiili olarak bakım hizmetini veren sağlık personeline ücret ödediği anlaşılan davacının işveren olarak kabulü gerektiği, davacı adına tescili yapılan iş yeri ile ilgili olarak 5510 sayılı Kanun'da belirtilen yükümlülüklerin yerine getirilmediğinden bahisle mevzuata uygun olarak hesaplandığı anlaşılan para cezalarının verilmesine ilişkin dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.

Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesince; davacının banka hesabından yapılan eft ve havaleler ile ifadeler değerlendirildiğinde ilgililerin çalışma sürelerinin para transferlerinden hareketle varsayıma dayalı olarak tespit edildiğinin görüldüğü, örneklendiğinde, hesabına 2016 yılında 11/09/2016 tarihinde 350,00-TL, 14/09/2016 tarihinde 400,00-TL, 25/09/2016 tarihinde 350,00-TL, 05.10.2016 tarihinde 450,00-TL ve 20/11/2016 tarihinde 450,00-TL olmak üzere toplam 2.000,00-TL para gönderilen ...'ın ifadesinde bu paraların Ankara'da özel hastanede tuttuğu nöbet ücretleri olduğunu, ödemelerin ... ile bir ilişkisi olmadığını, adı geçenin sadece aracılık ettiğini beyan ettiği, raporda; ... hesabından 5 ayrı tarihte toplam 2.000,00-TL gönderildiği ...'ın Eylül ayında 27 gün, Ekim ayında 5 gün ve Kasım ayında 10 gün olmak üzere toplam 42 gün sigortalı olarak bildirilmesi gerekirken bu bildirimin yapılmadığından bahisle idari para cezası tahakkuku yapılmasının önerildiği ve bu öneri doğrultusunda idari para cezası tahakkuklarının gerçekleştirildiği, Ekim ayında 450,00-TL, Kasım ayında 450,00-TL olmak üzere ilgilinin hesabına aynı miktarda para gönderilmesine rağmen Ekim ayında 5 gün çalıştığı, Kasım ayında 10 gün çalıştığı kabul edilerek aynı miktar ödeme için farklı çalışma sürelerinin belirlendiği bu şekilde çalışılan gün tespitinin kendi içerisinde de tutarlı olmadığı, raporda isimleri belirtilen 66 kişinin davacı bünyesinde fiilen çalışıp çalışmadığına, çalışmış ise hangi tarihlerde çalıştığına ilişkin olarak kurum denetim elemanlarınca somut bir tespit yapılmadığı, ilgililerin çalışma sürelerinin para transferlerinden hareketle varsayıma dayalı olarak tespit edildiği, ilgililerin bir kısmının ifadelerinde refakatçi hizmeti karşılığında davacı tarafından hesabına para gönderildiğini belirtilmiş olmalarının bu kişilerin tam zamanlı olarak, davacıya bağlı, belirlenmiş bir ücret karşılığında davacı ile işçi-işveren ilişkisi içerisinde çalıştıklarını ortaya koymak için yeterli olmadığı kanaatine varılmış olup, bahse konu kişilerin davacıya ait işyerinde hangi tarihlerde çalıştıkları hususunda herhangi bir tespit içermeyen rapor esas alınmak suretiyle eksik incelemeye dayalı olarak tesis olunan dava konusu işlemlerde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle davacının istinaf başvurusunun kabulüne, İdare Mahkemesi kararının kaldırılmasına, dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmiştir.

TEMYİZ_EDENİN_İDDİALARI : Davalı idare tarafından, denetmen raporuna göre tesis edilen kurum işleminin hukuka ve mevzuata uygun olduğu, temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

KARŞI_TARAFIN_SAVUNMASI : Davacı tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Dosyanın incelenmesinden; Kırıkkale Üniversitesi Tıp Fakültesi Hastanesinde hemşire olarak görev yapan davacı hakkında "İllegal yollardan evde sağlık hizmeti verdiği, evde sağlık çerçevesinde bir ofis bulunmadığından fatura kesmediği ve vergi ödemediği, yanında çalıştırdığı personellerin de sigortasını yatırmadığı" yönünde verilen bir ihbar dilekçesi üzerine başlatılan inceleme kapsamında, Kırıkkale Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğü ile Ankara Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğünce gerçekleştirilen araştırmalar neticesinde, davacının 5510 sayılı Kanun'un 12. maddesi gereği işveren olarak kabul edilmesi, davacı tarafından yürütülen işin, Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliği'nin 30. maddesinde düzenlenen "belirli yerde yapılmayan" işler tanımına uyduğu, anılan Yönetmelik hükmü gereği verilmesi gereken işyeri bildirgesinde, işyeri adresinin, işveren ...'ın ikametgah adresi olması gerektiği, bu doğrultuda ... unvanlı işyerinin, Hemşireli Yatılı Bakım Faaliyetleri işkolu kodu ile ... Mahallesi,... Sincan/ANKARA adresinde 20/10/2015 tarihi itibarıyla re'sen tescil edilmesi ve 5510 sayılı Kanun'un 102. maddesi uyarınca işlem yapılması gerektiği yönünde Ankara Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğü Denetmeni tarafından ... tarih ve... sayılı inceleme raporunun düzenlendiği, anılan rapor doğrultusunda davacının adına tescili yapılan ...sicil numaralı iş yeri ile ilgili olarak işe giriş ve işten ayrılış bildirgeleri ile aylık prim ve hizmet belgelerinin süresi içerisinde Kuruma verilmediğinden ve aynı iş yerine ilişkin olarak iş yeri bildirgesinin yasal süresi içerisinde verilmediğinden bahisle 5510 sayılı Kanun'un 102. maddesi (102/a-2, 102/b, 102/c-4, 102/j) uyarınca idari para cezası uygulanması üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İLGİLİ MEVZUAT:
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun "Sigortalı sayılanlar" başlıklı 4. maddesinde, "Bu Kanunun kısa ve uzun vadeli sigorta kolları uygulaması bakımından; a) Hizmet akdi ile bir veya birden fazla işveren tarafından çalıştırılanlar,... sigortalı sayılırlar." hükmüne; "İşveren, işveren vekili, geçici iş ilişkisi kurulan işveren ve alt işveren" başlıklı 12. maddesinde, "4 üncü maddenin birinci fıkrasının (a) ve (c) bentlerine göre sigortalı sayılan kişileri çalıştıran gerçek veya tüzel kişiler ile tüzel kişiliği olmayan kurum ve kuruluşlar işverendir..." hükmüne; "Kurumca verilecek idarî para cezaları" başlıklı 102. maddesinde, "Kurumca dayanağı belirtilmek suretiyle diğer kanunlarda aşağıda belirtilen fiiller için idari para cezası öngörülmüş olsa dahi ayrıca bu Kanunun; a) 1) 8 inci maddesinin birinci fıkrası ile 61 inci maddede belirtilen bildirgeyi, bu Kanunda belirtilen süre içinde ya da Kurumca belirlenen şekle ve usȗle uygun vermeyenler veya Kurumca internet, elektronik veya benzeri ortamda göndermekle zorunlu tutulduğu hâlde anılan ortamda göndermeyenler hakkında her bir sigortalı için asgari ücret tutarında idari para cezası uygulanır. 2) 8 inci maddenin birinci fıkrasında belirtilen bildirgenin verilmediğinin, mahkeme kararından veya Kurumun denetim ve kontrolle görevli memurlarınca yapılan tespitlerden ya da diğer kamu idarelerinin denetim elemanlarının kendi mevzuatları gereğince yapacakları soruşturma, denetim ve incelemelerden veya bankalar, döner sermayeli kuruluşlar, kamu idareleri ile kanunla kurulan kurum ve kuruluşlardan alınan bilgi ve belgelerden anlaşılması halinde bildirgeyi vermekle yükümlü olanlar hakkında her bir sigortalı için asgari ücretin iki katı tutarında idari para cezası uygulanır. 3) İşyeri esas alınmak suretiyle bildirgenin verilmediğine ilişkin; mahkemenin karar tarihinden, Kurumun denetim ve kontrolle görevli memurlarının tespit tarihinden, diğer kamu kurum ve kuruluşlarının denetim elemanlarının rapor tarihinden, bankalar, döner sermayeli kuruluşlar, kamu idareleri ile kanunla kurulan kurum ve kuruluşlardan alınan bilgi veya belgelerin Kuruma intikal tarihinden itibaren bir yıl içinde bu bendin (2) numaralı alt bendinde sayılan durumlardan biriyle tekrar bildirge verilmediğinin anlaşılması halinde, bildirgeyi vermekle yükümlü olanlar hakkında bu defa her bir sigortalı için asgari ücretin beş katı tutarında idari para cezası uygulanır. b) 11 inci maddesinde belirtilen bildirgeyi, Kurumca belirlenen şekle ve usȗle uygun vermeyenler veya Kurumca internet, elektronik veya benzeri ortamda göndermekle zorunlu tutulduğu halde, anılan ortamda göndermeyenler veya bu Kanunda belirtilen süre içinde Kuruma vermeyenlere; 1) Kamu idareleri ile bilânço esasına göre defter tutmak zorunda olanlar için asgari ücretin üç katı tutarında, 2) Diğer defterleri tutmak zorunda olanlar için asgari ücretin iki katı tutarında, 3) Defter tutmakla yükümlü olmayanlar için bir aylık asgari ücret tutarında, idari para cezası uygulanır. c) 86 ncı maddesinin birinci fıkrası uyarınca verilmesi gereken belgeleri, Kurumca belirlenen şekilde ve usȗlde vermeyenler ya da Kurumca internet, elektronik veya benzeri ortamda göndermekle zorunlu tutulduğu halde anılan ortamda göndermeyenler veya belirlenen süre içinde vermeyenlere her bir fiil için; 1) Belgenin asıl olması halinde aylık asgari ücretin iki katını geçmemek kaydıyla belgede kayıtlı sigortalı sayısı başına, aylık asgari ücretin beşte biri tutarında, 2) Belgenin ek olması halinde, aylık asgari ücretin iki katını geçmemek kaydıyla her bir ek belgede kayıtlı sigortalı sayısı başına, aylık asgari ücretin sekizde biri tutarında, 3) Ek belgenin 86 ncı maddenin beşinci fıkrasına istinaden Kurumca re’sen düzenlenmesi durumunda, aylık asgari ücretin iki katını geçmemek kaydıyla her bir ek belgede kayıtlı sigortalı sayısı başına, aylık asgari ücretin yarısı tutarında, 4) Belgenin mahkeme kararı, Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilmiş memurlarınca yapılan tespitler veya diğer kamu idarelerinin denetim elemanlarınca kendi mevzuatları gereğince yapacakları soruşturma, denetim ve incelemeler neticesinde ya da bankalar, döner sermayeli kuruluşlar, kamu idareleri ile kanunla kurulan kurum ve kuruluşlardan alınan bilgi ve belgelerden, hizmetleri veya kazançları Kuruma bildirilmediği veya eksik bildirildiği anlaşılan sigortalılarla ilgili olması halinde, belgenin asıl veya ek nitelikte olup olmadığı, işverence düzenlenip düzenlenmediği dikkate alınmaksızın, aylık asgari ücretin iki katı tutarında, idari para cezası uygulanır... j) 9 uncu maddesinin birinci fıkrasının (a) bendine göre sigortalılığı sona erenlere ilişkin bildirim ile 506 sayılı Kanunun geçici 20 nci maddesinde yer alan sandıklara, sandık iştirakçiliğinin başlama veya sona ermesine ilişkin bildirimi, süresi içinde ya da Kurumca belirlenen şekle ve usule uygun olarak yapmayanlar veya Kurumca internet, elektronik veya benzeri ortamda göndermekle zorunlu tutulduğu halde anılan ortamda göndermeyenler hakkında, bir takvim ayında işlenen bu fiillerden dolayı tutmakla yükümlü bulunulan defter ve belgelerin ibraz edilmemesi nedeniyle verilmesi gereken ceza tutarını aşmamak kaydıyla her bir sigortalı veya sandık iştirakçisi için asgari ücretin onda biri tutarında idari para cezası uygulanır." hükümlerine yer verilmiştir.
Sosyal Sigorta İşlemleri Yönetmeliği'nin "Belirli yerde yapılmayan ve belirli bir merkezden sevk ve idare edilen işlerin tescili" başlıklı 30. maddesinin 2. fıkrasında, "Büro, yazıhane gibi belli bir merkezden sevk veya idare edilmeyen ve faaliyeti belirli bir yere bağlı olmayan işler, belirli yerde yapılmayan işler olarak kabul olunur." düzenlemesine yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Sigortalılığın oluşması bir veya birden fazla işveren tarafından süreli veya belirsiz süreli zaman diliminde işverene bağlı iş görmeyi gerektiren bir olgudur. Belli bir zaman diliminde gerçekleştirilen hizmet tüm günü kapsayabileceği gibi günün veya haftanın belli saatlerinde de gerçekleşmesi mümkündür. Önemli olan husus, düzenli bir hizmet görme ve çalışma ilişkisinin varlığıdır. Ayrıca iş yeri ortamında eylemli çalışmanın varlığının ortaya konulması sigortalı çalışmanın tespit edilmesi bakımından önemlidir.

5510 sayılı Kanun hükümlerine göre ceza verilebilmesi için cezaya esas alınan fiil ve olayların somut, kesin ve hiçbir duraksamaya yer vermeyecek şekilde davalı idarece tespiti gerekli ve zorunludur. Bu tespitler çalışanların şikayet ve itirazlarına, işverene ait kayıt ve defterlere, diğer kamu kurum ve kuruluşlarının işlem ve kayıtlarına, banka kayıtlarına bakılarak yapılabilecek ve aksi sabit oluncaya kadar bu tespitlere itibar edilecektir.
Dosyada bulunan bilgi ve belgelerin incelenmesinden; davacı hakkında yapılan ihbar üzerine 01/09/2013-13/08/2021 tarihleri arasındaki döneme ilişkin olarak yapılan inceleme kapsamında, davacının banka hesaplarının incelenerek bankalarla yazışma yapıldığı, davacıya ait banka hesaplarından kendilerine para gönderilen kişilerin incelenerek sağlık sektörüyle bağlantısı tespit edilenlerin ifadeye çağırıldığı yine davacının ve ihbarda bulunan kişinin ifadelerinin alındığı, davacının ... numaralı cep telefonunun aranılarak görüşmeye dair tutanak düzenlendiği, ihbarda bulunan kişinin alınan ifadesinde; "... ile Ankara ili, Balgat ilçesinde faaliyet gösteren bir huzurevinde 2017 yılında çalışırken tanıştıkları, ...'ın hemşire ve hasta bakıcı ekibi ile Ankara ilinde bulunan yatalak hastalara evde yara bakım ve evde bakım (pansuman, banyo, genel sağlık hizmeti vb.) hizmetlerini çok fahiş fiyatlarla verdiği, kendisinin bu hizmeti http://aymes... internet adresi, ... numaralı telefon ve facebook adresi üzerinden gerçekleştirdiği" hususlarını belirttiği, ihbarda bulunan kişinin belirtmiş olduğu ... numaralı telefonun aranarak davacı ile yapılan görüşmede, "Evde bakım hizmeti almak istendiğinde ne yapılması gerektiği, talep edilen ücretin ne kadar olduğu, yüz yüze görüşülmek istenirse işyerinin, ofisin nerede bulunduğu" yönünde sorular sorulması üzerine davacı tarafından; "Evde bakım hizmeti için kendisiyle görüşülmesinin yeterli olacağı, herhangi bir işyeri veya ofisinin bulunmadığı, pansuman yapma, sonda takma dahil tüm bakım hizmetlerini verdikleri, yoğun bakım hemşirelerinden oluşan iyi bir ekibi olduğu, en iyi elemanlarından birini gönderebileceği, Ankara Merkez'de bulunan hastalara hizmet verdikleri, hasta bakım hizmetini hastanın evinde verdikleri gibi gerekirse hastanede yatışlarda veya ameliyat sonrası hastanede refakat şeklinde de verdikleri, hastanın yanında nöbet tutmak, gecelemek ya da gündüz saatlerinde kesintisiz bulunmak gerekirse 12 saat için 150,00-TL aldıkları, bu fiyatın altında bir rakamın söz konusu olamayacağı" hususlarının beyan edildiği, davacının banka hesaplarına farklı kişiler tarafından "Bakım bedeli, hemşirelik ücreti, hasta bakımı ödeme" vb. açıklamalarla para gönderildiği, davacının da çoğunluğu yardımcı sağlık personeli olan kişilere "nöbet ödemesi" açıklamasıyla paralar gönderdiği, Kırıkkale Sosyal Güvenlik İl Müdürlüğünce düzenlenen 26/03/2019 tarihli raporda; "...'ın, yönlendirmesi/emri altında çalışan sağlık görevlilerince evde bakım hizmeti verilen kişilerin hizmet bedeli olarak kendisine yaptıkları ödemelerden, fiili olarak bakım hizmetini veren sağlık personeline hak ettiği ücreti iş günü/saat üzerinden 'nöbet ödemesi' olarak gönderdiği" ifadelerine yer verildiği, davacının 01/09/2013-13/08/2021 tarihleri arasında, sağlık sektörü bağlantısı olan 302 kişiye, 1036 ayrı hareketle 540.646,33-TL para gönderdiğinin tespit edildiği, davacıya ait banka hesaplarından kendilerine para gönderilen ve sağlık sektörüyle bağlantısı tespit edilerek ifadesi alınan kişilerden; "... hangi hastaneye ne zaman gideceğimi ve ne kadar çalışacağımı bana telefon yoluyla söylüyordu, çalışmam karşılığı da nöbet ücretimi banka hesabıma yolluyordu, ... ...ın söylediği tarih ve saatte, onun yönlendirdiği hastanede bana söylenilen süre kadar refakatçi olarak kaldım. Refakat işi karşılığı ücretimi Aylin Hanım banka hesabıma yolluyordu" yönünde beyanda bulunanlar olduğu anlaşılmaktadır.
Bu durumda, yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri, yapılan açıklamalar ve dosya kapsamında yer alan bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden; hizmet akdi ile bir veya birden fazla işveren tarafından çalıştırılanların sigortalı sayılacağı, sigortalı sayılan kişileri çalıştıranların ise işveren olduğu düzenlenmiş olup, hizmet akdinin varlığı için aranılan işgörme, ücret ve bağımlılık unsurlarının dava konusu olayda mevcut olduğu, kendi yönlendirmesi/emri altında çalışan sağlık görevlilerine evde bakım hizmeti verdirerek evde bakım hizmeti verilen kişilerden aldığı hizmet bedellerinden fiili olarak bakım hizmetini veren sağlık personeline ücret ödediği anlaşılan davacının işveren olarak kabulü gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Bu durumda davacı adına tescili yapılan iş yeri ile ilgili olarak 5510 sayılı Kanun'da belirtilen yükümlülüklerin yerine getirilmediğinden bahisle mevzuata uygun olarak hesaplandığı anlaşılan idari para cezasının uygulanmasına ilişkin dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Bu itibarla, davanın reddi yönündeki ... İdare Mahkemesi kararına yönelik istinaf isteminin kabulüne, İdare Mahkemesi kararının kaldırılmasına ve dava konusu işlemlerin iptaline ilişkin temyize konu ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin KABULÜNE,
2. ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin ...tarih ve E:..., K:... sayılı temyize konu kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi...İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 25/02/2025 tarihinde oy birliğiyle kesin olarak karar verildi.